东府办〔2021〕6号

东莞市人民政府办公室关于全面做好

政府债务管理工作的实施意见

各镇人民政府（街道办事处、园区管委会），市府直属各单位：

　　为严格防范政府债务风险，切实加强我市政府债务管理，促进经济社会持续健康发展，根据国家和省关于加强地方政府债务管理的规定，现提出以下意见：

　　一、总体要求

　　深入贯彻落实国家和省关于加强地方政府债务管理各项规定，按照明确责任、规范管理、疏堵结合、防范风险、公开透明的管理原则，构建举借有度、偿还有方、管理有序、监管有力的政府债务监管体制，坚决遏制隐性债务增量，确保政府性债务规模合理、风险可控、使用规范，促进全市经济社会持续健康发展。

　　（一）明确责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得转嫁给政府偿还。各镇人民政府（街道办事处、园区管委会）是其辖区政府债务责任主体，切实做到谁借谁还、风险自担。

　　（二）规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一，落实规范管理各项要求。

　　（三）疏堵结合。建立规范的政府举债融资机制，依法适度举债，为地方经济社会发展筹集必要资金。严格限制各部门、各镇人民政府（街道办事处、园区管委会）在规定渠道以外违法违规举债。

　　（四）防范风险。建立债务风险预警机制，落实债务偿还责任，妥善处理在建项目后续融资，切实防范和化解财政金融风险。

　　（五）公开透明。公开政府债务重要事项信息，完善向人大报告内容，接受社会各界监督，改进债务管理工作。

　　二、明确政府债务管理责任

　　（一）明确责任主体。各镇人民政府（街道办事处、园区管委会）是其辖区政府债务管理的责任主体，政府主要负责同志是本地区政府债务管理的第一责任人。市政府对全市政府债务管理实行统一领导，对全市政府债务规模控制、债券申报额度确定、各镇人民政府（街道办事处、园区管委会）债务限额确定以及违规举债责任追究实施决策管理。市政府债务管理领导小组和政府投融资工作领导小组严格落实国家和省的工作部署，统筹领导和组织政府债务管理，强化政府投融资工作规范实施。

　　（二）明确监管职责。财政部门是全市政府债务的归口管理部门，负责统一管理全市政府债务，包括管理政府债务的举借、支出与偿还、监督债务资金使用情况、开展政府债务的统计分析和风险监控、组织化解债务风险等工作，协同发展改革部门统筹做好全市政府专项债券项目储备。发展改革部门负责政府投资计划管理和项目审批，牵头落实全市政府专项债券项目库建设，全市政府专项债券项目储备，指导各部门、各镇（街道、园区）做好政府专项债券项目储备工作。市考评办、市委组织部门负责将政府债务作为一项硬指标，纳入政绩考核。审计部门负责依法加强对政府债务的审计监督，促进规范和完善债务管理，提高资金使用效益。金融工作部门负责对口协调商业金融机构，创新金融产品，规范参与和支持政府投融资项目。银保监部门负责加强监管和正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资。人民银行负责政府债务在银行、证券、保险业和金融市场的统计调查。各有关部门要切实履行职责，加强协调配合，全面做好地方政府债务管理各项工作。各镇人民政府（街道办事处、园区管委会）参照上述做法落实相关责任分工。

　　三、健全地方政府举债工作机制

　　（一）规范地方政府举债审批权限。划分政府与企业界限，政府债务只能通过政府及财政部门举借，不得通过包括融资平台在内的任何企事业单位举借。全市统一在省政府确定的政府债务额度限额内依法举借债务。政府债务的形式为政府债券。政府债券分为一般债券和专项债券。一般债券纳入一般公共预算偿还，必要时可通过调入政府基金和国资预算资金偿还。专项债券使用项目对应的政府基金或专项收入偿还。除财政部门外，行政机关和承担行政职能的事业单位及公益一类事业单位不得举借任何债务。其他事业单位举借债务必须报本级主管部门和财政部门审核，由本级政府审批，相关债务不纳入政府性债务管理，由举债单位自行承担全部偿债责任。

　　（二）实行政府债务余额限额控制。全市政府债务余额实行限额管理。年度政府债务限额等于上年政府债务限额加上当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额），具体分为一般债务限额和专项债务限额。市、镇两级政府债务余额均不得突破各自的限额规模。

　　（三）明确政府债券申报审批程序。市财政部门根据上级工作要求，及时组织开展市、镇两级申报年度政府债券工作，汇总全市政府债券发行需求，上报省财政厅。省财政厅下达全市新增政府债券额度后，由市财政部门综合市、镇两级政府的债务风险、财力状况以及实际投资需求等，制定具体分配和使用方案，经市政府审定后，报市人大常委会批准。各镇人民政府（街道办事处、园区管委会）可结合实际情况，参照市的做法，明确新增政府债券的审批管理程序。

　　（四）夯实政府新增债券的全链条工作。加强政府债券全链条工作是做好政府债券增量管理的基础和支撑。明确职责分工，协调推进政府新增债券管理的各项工作。发展改革部门充分发挥项目管理中作用，建立债券项目储备库，做好项目储备库日常管理，与市财政投资建设项目年度投资计划、市财政三年优先保障计划以及近期行动计划做好衔接，常态化推进政府新增债券相关工作，积极深入挖掘符合政府债券要求的项目。各行业主管部门严格对照新增债券发行要求，谋划本领域的债券项目储备，做好项目前期基础工作，扎实准备新增债券发行有关资料。财政部门充分发挥在新增限额分配、项目融资收益平衡、债券发行和风险管理等方面的作用，会同各有关部门对照项目清单，科学审核并提出新增债券项目的资金额度需求。鼓励引入第三方机构参与专项债券发行准备工作，提高专项债券发行的质量和效率。

　　四、完善债务资金使用管理

　　（一）规范债券资金使用。政府一般债券资金只能用于公益性资本支出和适度偿还存量政府债务，不得用于经常性支出，不得用于违规修建楼堂馆所和国家明确禁止的其他项目。专项债券资金要严格限定用于发债对应的具体项目，不得用于平衡预算和其他项目。

　　（二）债券收支纳入预算管理。将当年新增的一般债券、专项债券分别纳入一般公共预算、政府性基金预算的收入预算。将政府存量债务的还本付息、债务资金安排的支出、PPP项目和承担公益性项目企事业单位的财政补贴、注入资本金等，按资金性质分别纳入一般公共预算、政府性基金预算的支出预算。单独设置预算报表债务附表，完整反映政府债务的“借、用、还”情况。

　　（三）完善向人大报告内容。市、镇两级财政部门在向同级人大或其常委会报告时，应将债券资金编列到具体项目，重点说明预算安排举借的债务是否合法合理，是否有审慎的偿还计划和稳定的偿还资金来源，以及债券限额分配情况、债务项目建设情况等重要事项。

　　（四）实行债务信息公开。经本级人大或其常委会批准的市、镇两级债务相关情况及表格，均应当在批准后20日内由本级财政部门向社会公开。财政部门主要公开本级政府债务总体情况，并对重要事项作出说明。

　　五、保障债务按期偿还

　　（一）切实履行偿债责任。按照“谁举债、谁偿还、谁承担责任”原则，区别落实偿还责任。一般债务和专项债务等政府债务纳入预算管理，政府负有偿还责任，应制定偿还计划和落实偿还资金来源，及时按照偿还计划筹措财政性资金足额偿还。

　　（二）建立债务风险应急处置机制。各级政府对其举借的政府债务各自承担相应的偿还责任，制定债务风险应急处置预案，建立债务违约责任追究机制。如果出现偿债困难时，要通过压缩一般性支出、处置可变现资产等方式，多渠道筹集资金确保债务偿还。各镇（街道、园区）确实无法偿还政府债务的，要及时报市政府并抄送市财政部门。

　　六、严格债务风险预警

　　（一）实施债务风险预警机制。市财政部门参照财政部和省财政厅的债务风险评估指标，结合各镇（街道、园区）一般债务、专项债务、综合财力等情况，评估各镇（街道、园区）债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。风险预警结果作为确定各镇（街道、园区）债务限额及新增债务的主要依据。

　　（二）建立债务风险通报机制。市财政部门要及时将镇（街道、园区）政府债务风险情况通报本级各政府债务监管职能部门。各监管职能部门在党政考核、项目立项、信贷管理等方面加强管理、从严控制，配合做好相关信息共享工作。

　　七、规范开展政府投融资工作

　　（一）推广运用政府和社会资本合作模式。积极响应国家政策导向，实施政府和社会资本合作模式（PPP），由社会资本承担项目建设和运营，通过特许经营、“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。各有关部门负责价格和质量监管，达到公共利益最大化。立足经济社会发展实际需要，优先在污水治理、垃圾处理领域推行PPP模式，逐步在基础设施和公用事业领域推广运用PPP模式，促进投资主体多元化，推进重点公益性项目建设。PPP项目投资者或项目公司通过市场化方式举债并承担偿债责任。

　　（二）以经营城市理念为指引探索实施创新投融模式。转变财政直投、财政兜底等传统思维，深化政府投融资体制机制改革创新，加强投资项目整体规划，通过合理保障非经营性项目的资金需求，挖掘经营性项目的潜在收益，创新多种投融资模式，实现项目支出与资金来源的整体平衡。对经营性项目，以管控建设项目关联的土地、物业、收费权等为主要抓手，按照市场化原则和路径，强化统筹匹配，提升资源价值，做到项目收益与投融资支出相平衡。

　　八、坚决防止新增政府隐性债务

　　（一）遏制新增各种形式的政府隐性债务。强化源头管控，硬化预算约束，严禁通过政府债券以外方式直接或者间接举债，切实增强政府隐性债务管理成效。市、镇（街道、园区）开展政府投融资创新，严格把握国家、省对政府隐性债务的工作要求，坚持市场化原则，不得以任何形式要求或决定企业为政府举债、变相为政府举债，或者形成新的政府隐性债务。各级政府按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不得承担投资者或项目公司的偿债责任，不得固化政府支出责任。

　　（二）妥善化解存量隐性债务。严格按照省的工作要求，大力盘活资金资产，加大力度化解存量政府隐性债务。按照省确定的进度要求，严格落实政府隐性债务化解方案，切实结合项目特点，探索多种有效方式，有序推进存量政府隐性债务化解工作。

　　九、建立考核问责机制

　　（一）加强监督问责。强化督查和审计监督的力度，进一步完善党政领导干部政绩考核体系，切实把政府债务作为一项硬指标纳入政绩考核。严格执行考核问责机制，对超限额举债、变相新增政府隐性债务等行为，按照“谁举债、谁负责”原则，穿透监管、终身问责、倒查责任，严格按照预算法、预算法实施条例等法律法规规定以及中央关于化解地方政府隐性债务风险的管理要求，严肃追究相关责任人员的责任。

　　（二）加强人大对政府债务的监督。健全人大审查监督工作制度，建立市政府向市人大报告地方政府债务管理情况制度，采取年度报告、专题报告和日常通报相结合方式，促进地方政府债务管理常态化、规范化，强化债务管理工作的长效监督机制。

东莞市人民政府办公室

2021年1月15日