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大成研究 |《国务院关于对外投资的规定》下的企业出海合规重构——以东莞企业为例
| 中国东莞政府门户网站
2026-07-02 11:13:18
来源：
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【摘要】2026年6月1日，国务院公布《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，以下简称“837号令”），将在2026年7月1日起施行。作为我国对外投资领域首部行政法规，837号令在法律效力层级、制度统筹力度和合规义务刚性等方面实现了根本性提升，标志着我国对外投资监管从以部门规章为主的分线管理，向国务院行政法规统筹下的统一制度框架实质性跃升。新规实施在即，本文从律师实务视角出发，系统梳理837号令的核心制度变化，结合东莞市对外投资的规模特征和产业特点，分析新规对东莞企业出海的法律影响，并为企业提供分层分类的合规建议。【关键词】对外投资 行政法规 合规管理 东莞企业 境外投资
2026年5月5日，国务院总理李强签署第837号国务院令，公布《国务院关于对外投资的规定》（以下简称《规定》），自2026年7月1日起施行。《规定》共34条，从适用范围、总体要求、支持服务体系、管理监督框架、权益保护机制及法律责任六大维度，构建了完整的对外投资监管闭环。此前，我国对外投资的监管框架主要由国家发展改革委《企业境外投资管理办法》（11号令）和商务部《境外投资管理办法》（3号令）等部门规章构成。这些规定分散于不同主管部门，缺乏统一的上位法依据，同时存在个人境外投资、安全审查、反制措施等方面的制度空白。司法部、国家发展改革委、商务部三部门负责人在答记者问中明确指出，“长期以来主要依据部门规章、规范性文件等实施对外投资管理服务的模式已不符合现实需求，迫切需要高位阶专门立法将长期施行的有效措施上升为法律制度”。从规模来看，中国对外直接投资已稳居世界前列。数据显示，截至2025年底，中国在境外设立企业超过5万家，遍布190个国家和地区，对外投资存量连续9年保持世界前三。2025年，我国对外直接投资1743.8亿美元，比上年增长7.1%。“从发展规模和国际环境来看，我国对外投资已进入新的发展阶段，迫切需要一部全面系统的对外投资行政法规。”中央财经大学国际经济与贸易学院教授、国际投资中心主任张晓涛表示，《规定》的出台正是针对这一现实需求。对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授崔凡指出，“《规定》整合了现有的散布在不同部门、涉及对外投资的各类规定，为对外投资管理制度的进一步完善提供了基础，同时体现了高水平制度型开放的要求”。
东莞作为粤港澳大湾区重要节点城市和“世界工厂”，在对外投资领域具有鲜明的产业特色。据东莞市商务工作会议通报，“十四五”期间，东莞对外投资步伐稳健，截至2025年底，全市海外投资在案项目达1149宗，累计投资总额65.3亿美元，中方投资58.3亿美元；其中，共建“一带一路”国家在案项目397宗，中方投资额27.3亿美元。同期，东莞外贸进出口规模同比增长11.5%，对东盟、中东、中亚五国等新兴市场进出口较“十三五”增长38.7%，外向型经济特征十分突出。从产业构成来看，东莞出海企业覆盖电子制造、家居建材、日用消费品、轻工产品、医疗器械等多个优势产业领域。2025年，东莞地区生产总值达到12760.20亿元，第二产业增加值7165.44亿元，规模以上高技术制造业增加值比上年增长7.0%，其中电子及通信设备制造业增长7.5%。以计算机、通信和其他电子设备制造业为代表的先进制造业，是东莞对外投资的主力军。
近年来，东莞企业出海呈现多元化区域布局和系统性服务支撑的双重特点。在区域布局上，东南亚凭借RCEP关税减免红利与产业链配套完善性，成为东莞企业出海的重要目的地。2025年6月，东莞市商务局组成政务代表团赴泰国开展经贸对接交流活动，组织54家企业携73个展位集体亮相2025年泰国工业展。与此同时，中东市场也日益成为东莞企业拓展全球布局的重要方向。东莞港务集团赴沙特、阿联酋开展经贸交流合作，与迪拜环球港务集团签署合作备忘录，推动“莞企莞品”开拓中东市场。2025年12月，东莞市委书记韦皓率代表团访问沙特、阿联酋，提出推进高水平对外开放，把握共建“一带一路”倡议与沙特“2030愿景”战略对接机遇。中亚市场同样活跃，2026年5月，东莞·乌兹别克斯坦塔什干产业投资合作洽谈会吸引80家企业参会，4家企业与乌方正式签署合作意向协议。在服务体系建设方面，东莞已形成多层次的出海服务支撑。2025年12月，东莞建筑产业出海服务联盟正式成立，旨在通过机制化平台，系统化解企业“不会出海、不敢出海”的难题，将东莞的产业优势转化为国际市场竞争胜势。该联盟构建起涵盖信息共享、项目对接、专业服务、风险防范四大功能的综合服务体系。此外，东莞港中亚选品中心已拓展至哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦，以“双中心”布局深耕中亚市场，为“莞货出海”增添新通道。
837号令的出台并非偶然。随着东莞企业“走出去”的规模不断扩大，长期以来分散于发改、商务、外汇等部门的监管体系日益显现出制度碎片化、法律层级低、合规义务模糊等弊端。面对百年变局加速演进、地缘政治风险上升的复杂形势，国务院以行政法规形式重构对外投资监管框架，既是回应企业出海法治保障需求的必然选择，也是我国涉外法治建设的里程碑。《规定》第2条将“投资者”明确界定为中国境内的企业、其他组织和居民个人。这一变化打破了原有部门规章适用范围限于“境内企业”的制度格局，使个人境外投资首次纳入行政法规的统一监管框架。此前，个人境外投资长期缺乏完整的主管部门批准路径，实践中仅国家外汇管理局37号文对特定场景作出外汇登记安排，覆盖面有限。需要注意的是，个人被纳入监管框架并不意味着自由办理个人ODI。《规定》第34条明确授权国家发展改革委、商务部另行制定境内居民个人等对外投资的具体管理办法，并为在境外金融市场投资保留了现有合规通道。这意味着东莞企业的自然人股东、实际控制人通过境外SPV架构进行的返程投资或资产配置，将面临更为明确的合规要求和更高的法律风险。
相较于原有制度主要依赖核准备案和信息报告的监管模式，837号令构建了“核准备案＋信息报告＋安全审查＋反制措施”的四重监管体系。其中，《规定》第15条确立的境外投资安全审查制度是此前部门规章层面缺失的重大制度创新，对影响或者可能影响国家安全的境外投资，由国务院投资主管部门、商务主管部门会同有关部门进行审查。《规定》第23条至第25条则建立了投资壁垒调查制度和反制机制，针对有关国家（地区）采取的歧视性措施，国务院有关部门可以采取相应的反制措施。《规定》第27条设置了处罚制度，根据违法行为的不同，分为“投资者投资国家禁止的对外投资的”“投资者未按规定履行境外投资核准备案手续，或者以提交虚假材料、隐瞒真实信息等方式申请有关核准备案的”“投资者以贿赂、欺骗等不正当手段获得境外投资核准备案的”，不同行为给予不同的处罚。对于东莞企业动辄数千万甚至上亿元的境外投资项目而言，这意味着违规成本可能达到千万元级别，“先投资后补手续”的传统做法将面临极高的法律风险。《规定》第13条对对外投资中涉及的货物、技术、服务及相关数据的出口作出了前所未有的详细规定，明确禁止以实物、技术、服务、数据跨境输送方式违规对外投资，尤其禁止以跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式，向境外转移国家禁止出口的技术、服务及相关数据。这对东莞的先进制造、电子信息、人工智能、半导体等领域的企业提出了更高要求。企业在海外设厂、建设产线、输出生产工艺、转移设备参数、部署工业软件、派遣工程师调试设备等行为，均需同步纳入出口合规审查。其一，事前合规义务的显著加重。《规定》以行政法规层级明确要求投资者依法办理核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续。东莞拥有逾千家海外投资项目，其中相当比例涉及多层SPV架构、跨境担保和间接持股安排。新规对投资形式的穿透监管要求，使以往通过复杂架构规避监管的做法不再可行，事前合规审查的广度和深度均大幅提升。其二，高科技企业的合规风险尤为突出。东莞作为电子信息制造业重镇，2025年规模以上高技术制造业增加值增长7.0%。从事AI、先进制造、半导体等领域的企业对外投资时，除常规核准备案手续外，还需同步识别国家安全、数据安全、技术出口、出口管制等风险。跨境派驻技术人员、远程技术指导等软性服务输出，均被纳入出口合规审查范围。此外，《规定》明确禁止通过跨境派遣技术人员、安排人员跨境培训等方式向境外转移国家禁止出口的技术、服务及相关数据。
其三，处罚力度的强化使违规成本大幅上升。除罚款外，《规定》还设置了资格罚，企业可能面临长期禁止从事对外投资活动的处罚，这对依赖海外布局获取增长动力的东莞制造企业而言，后果极为严重。
其四，保护机制的完善为合规企业提供制度红利。《规定》首次系统构建了海外综合服务体系，整合外事、法律、财税、金融、海关、贸促等领域服务资源，为投资者提供服务保障。同时，《规定》鼓励通过协商、调解、仲裁、诉讼等多种方式化解投资纠纷，并建立投资壁垒调查制度，切实维护投资者的安全和正当权益。
第一，将《规定》纳入合规框架顶层设计。《规定》系行政法规层级规范性文件，法律效力高于部委规章。企业在开展对外投资活动时，应将本《规定》纳入合规框架顶层设计，系统梳理与现行项目的衔接义务。建议企业结合监管导向，围绕核准备案、技术出口、安全审查、境外内控和跨境取证五大关键环节，构筑境外投资全周期管控体系。第二，建立出口管制与数据合规专项审核机制。东莞高科技企业的对外投资活动往往涉及核心技术输出和跨境数据传输。建议企业在对外投资前，审慎判断拟向境外提供的内容是否涉及受管制的物项和技术，是否属于禁止或限制出口技术，是否涉及重要数据或可能影响国家安全的数据。第三，重视港澳台投资的合规管理。《规定》第32条明确，对投资者在港澳台投资的管理参照本规定执行。将“港澳台投资”纳入参照适用范围，为历史性突破，建议在港澳台有投资布局的企业尽快评估现有架构是否符合本规定要求，特别是核准备案及信息报告义务。第四，积极利用政策保险和涉外法律服务资源。《规定》鼓励政策性保险机构为投资者对外投资提供海外投资保险等服务。东莞企业可关注中国信保等机构的海外投资保险产品，有效对冲政治风险和商业风险。同时，支持咨询评估、法律服务、会计审计等专业服务机构拓展海外服务网络，企业可借助专业力量提升国际化运营能力。第一，加强对东莞出海企业的合规辅导。建议东莞市商务局、市贸促会等相关部门联合专业法律机构，组织开展《规定》专题培训和政策解读活动，帮助企业准确理解新规核心要求。可借鉴东莞建筑产业出海服务联盟的“一站式”服务模式，构建集信息共享、项目对接、专业服务、风险防范于一体的出海综合服务体系，切实降低企业合规成本。第二，搭建跨境争议解决对接机制。《规定》鼓励通过协商、调解、仲裁、诉讼等多种方式化解投资纠纷，建立投资壁垒调查制度。建议东莞发挥粤港澳大湾区法律服务资源优势，推动建立东莞企业境外投资纠纷快速响应机制，为企业提供跨境法律服务的“绿色通道”。第三，强化政企联动信息共享。充分利用东莞港中亚选品中心、马中关丹国际物流园等海外服务平台，及时向企业传递目标国别的投资环境变化和风险预警信息。省级以上人民政府及其有关部门应提升公共服务能力和水平，为投资者提供法律法规、政策措施、投资指南、风险防范应对等公共产品和服务。在新规生效前的一月窗口期内，东莞企业应尽快完成以下合规动作：1. 存量项目合规审查：梳理现有海外投资项目，逐项核对核准备案、信息报告、外汇登记等手续是否完整，存在瑕疵的应尽快补充完善；2. 新项目前置合规准备：所有新设境外投资项目的可研报告中纳入安全审查、出口管制、数据合规等专项分析章节，将合规审查前置于项目立项阶段；3. 境外子公司内控体系建设：督促境外子公司搭建完善内部治理、内控风控、安全生产、突发事件处置制度，将合规管理延伸至海外实体日常运营；4. 外派人员管理升级：建立跨境技术输出和人员外派的内部审批流程，确保所有对外技术转移和人员派遣均符合国家出口管制要求；5. 第三方专业服务整合：评估并选聘具有跨境合规服务能力的专业机构，借助外部力量提升合规管理水平。《国务院关于对外投资的规定》的公布施行，标志着我国对外投资管理从以部门规章为主的分散模式迈向国务院行政法规统一规制的新阶段。面对这一制度变革，东莞企业应正视合规义务的变化，化政策压力为制度保障，依法合规地推进国际化布局。国务院有关部门正紧锣密鼓地开展宣传解读和配套制度制定工作，后续个人境外投资管理办法、安全审查实施细则等配套规则将陆续出台，建议东莞企业保持持续关注，在法治轨道上稳步推进对外投资高质量发展。注：本文为作者的学术研究成果，不构成正式的法律意见或建议。
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