——东莞市人防办   周卫东

依据国家有关规定，城市政府要根据防空防灾需要，按照就地就近疏散要求，组织建设城市人口疏散设施，形成疏散地域、疏散基地及其他公共场所合理配套的人口疏散和应急避难保障体系。东莞市结合绿道建设人防疏散地域（基地）规划工作，与目前我市开展的应急避护场所规划建设紧密结合，体现了构建“布局科学、连片成网”的综合防护体系要求，为“十三五”期间积极推进结合绿道建设人防疏散地域（基地）打下坚实基础，是我市人民防空防护体系科学发展的一次创新尝试。

以结合绿道建设人防疏散地域为主，突出我省特色

绿道是一种线形绿色开敞空间，通常沿河滨、溪谷、山脊、风景道路等自然和人工廊道建立，连接森林公园、自然保护区、风景名胜区、郊野公园，主要用于人们休闲健身，具有交通便利、设施齐全的特点。

（一）结合绿道建设人防疏散地域是科学之举

1.完善的绿道网络为建设人防疏散地域提供了基础条件。东莞绿道2010年开始建设，总投资35亿元。包括：珠三角区域绿道东莞段、东莞城市绿道、东莞社区绿道三个部分。根据《东莞市绿道网总体规划》，东莞将建设总里程2367公里的绿道网，其中，区域绿道东莞段225公里，东莞城市绿道857公里，东莞社区绿道1285公里。市民出行基本在10分钟内可进入绿道网，方便居民休闲健身的同时，为人防疏散奠定了便利的交通基础。三条东莞区域绿道设置了26个绿道驿站（为绿道配套服务设施的节点。常配套：卫生间、医疗点、治安点、消防点等，通常每隔6至10公里设置一处），与周边的广州、深圳、惠州相连接。绿道驿站和绿道与珠三角城市的交通便利优势，为珠三角区域未来构建“大人防疏散”提供了优势条件。

从东莞绿道的总里程和分布来看，绿道纵贯东莞市大部分城区，同时与珠三角城市相连，较好实现城区间交通连接，是战时防空平时应急进行疏散的有效形式，结合绿道建设人防疏散地域（基地）科学可行。

2.绿道规划符合人防疏散地域建设内在要求。根据广东省建设疏散基地有关要求，“人防疏散地域（基地）建设选址应满足以下条件：一是有足够的地幅。二是有便利的交通。三是有良好的隐蔽条件。四是有较完善的生活设施。五是距离适当。”；“各市今后规划建设人防疏散基地（地域），要尽量靠近省、市绿道进行规划，充分利用和结合绿道发展节点上的自然保护区、风景名胜区、森林公园、郊野公园等场地以及户外活动中心进行建设”。

我市人防疏散地域（基地）建设工作，项目拟位于我市较著名的休闲旅游区，地幅广阔，有较好的地形、地貌及丰富的植被，具备人防疏散良好的隐蔽条件。该区域目前建设了完备的绿道网，交通便利，生活设施配套。同时，与市政府、城区距离适当，有利于组织指挥和物资保障。

3.叠加人防疏散地域功能，体现平战结合。目前，我市民政、地震等部门均已建设或正在筹划建设各自的防灾减灾避灾场所，部分场所靠近绿道。考虑到建设人防疏散地域需要大量的经费和绿地资源（或其他土地资源），当公共资源紧缺，政府难于审批较多的专一人防疏散地域，或绿道附近有功能较全的应急避护场所时，积极协调相关部门，在原有应急避护场所的基础上叠加人防疏散功能设施设备，使其具备人防疏散场所的功能，做到一所多用，既避免重复建设浪费资源，也能减轻建成后的管理成本，产生更大经济、社会及战备效益。绿道驿站也大多设置在人员集中、地域空旷的地段，设施配备齐全，叠加部分人防功能设施，即可改造成人防疏散地域，平时发挥绿道驿站功能，平时应急或战时防空可作为人防疏散的地域，发挥人防疏散功能。

（二）结合绿道建设人防疏散地域的方式方法

根据我市有完备的绿道网实际，着眼防护体系中长期建设规划，我市人防疏散地域（基地）均考虑结合绿道实行分期建设。

1.统筹规划，科学选址。我省开展的绿道建设，既是一项系统工程，更是一项民生工程，各级领导高度重视，有专设的工作机构，人力、财力保障有力，有省级统筹协调建设的力度，多条绿道均已建成使用。在结合绿道筹划人防疏散地域（基地）过程中，应积极协调绿道建设管理部门，把结合绿道建设人防疏散地域（基地）规划纳入整体绿道建设规划之中，做到建设人防疏散地域（基地）有法可依。人防部门根据人防疏散功能要求，制定《绿道驿站人防疏散功能设施配置标准》并报绿道建设部门指导驿站建设。在规划落实过程中，按照“相对集中、便于转移、就近安置”的原则，科学选址，对绿道驿站的设置点是否兼顾人防疏散设置要求，驿站配套的服务设施是否兼顾人防疏散功能的设施等要主动参与跟进，防止规划不落实走过场。

2.先行试点，全面建设。结合绿道建设人防疏散场所没有现成经验和建设标准，尤其疏散地域，可能建设多个，在建设的初期阶段应先行试点，探索结合绿道建设人防疏散地域的方式方法，指导今后疏散地域建设，避免走弯路和大量资金浪费。选点应在人员相对集中、道路通畅、便于疏散的绿道周围绿地、公园或空旷场所，同时避开易涝、易滑坡、易坍塌等地质灾害区域。在建设过程中，疏散地域主要路口、内部功能区应设置好各类醒目标识，建好生活饮水、照明用电等基本设施，配好生活、医疗救护等必需品，制定《人防疏散地域管理人员职责》、《人防疏散地域工作制度》等规章制度。及时总结试点建设的成功经验，按照人防疏散要求适时开展演练，解决试点建设中存在的问题，在此基础上推广铺开结合绿道建设人防疏散地域。

3.统一建设，属地管理。针对未来人防疏散地域建设，根据城市人口数量、人口分布客观实际，建设人防疏散地域数量上可能多个。我市其他部门建设应急场所做法均采取“统一建设，属地管理”的管理模式。如：东莞市民政、地震部门建设的防灾场所及广东绿道自身建设等大型项目，考虑到建设初期诸如选点、建设标准、建设数量、投资规模以及报批程序等实际问题，均采取由市一级政府职能部门牵头组织实施。同时，由于数量较多，布局较广，地域涉及到不同的下级政府管辖范围，建成后实施属地管理，能解决管理人员较少带来的管理滞后或只建不管等问题。实施属地管理后，主管部门制定管理单位和人员职责，加强监督检查。结合绿道建设人防疏散地域也可借鉴上述模式，实施统一建设，属地管理。

（三）结合绿道建设人防疏散地域的几点建议

通过我市人防疏散基地前期工作的开展，结合绿道建设人防疏散地域（基地）具有前瞻性和创新性，是人防平战结合的具体实践。但在实际工作中也面临一些实际问题，如：资金筹措、规模审核、建设标准（或称行业建设规范）等，目前没有相配套的法规文件，需要更深入的探讨和研究。

1.完善建设人防疏散地域（基地）相关政策规定。政策规定具有权威性，是地方政府（尤其是地级市以下的各级政府）落实上级决策的依据。没有上级政策，特别是，在当前地方政府财政均相对吃紧，用公共财政资金建设投资较大的人防疏散基地（地域）“把关严格”，能拖就拖，能不建的就不建，单靠下发通知较难启动建设人防疏散地域（基地）工作。一是建设模式方面的政策规定。目前，各地紧密结合实际卓有成效地开展了形式多样的人防疏散地域（基地）建设工作，如：城乡结对式、参与开发式、筹资自建式等，这得益于人防部门的精心组织和积极协调，但个别地区仅靠业务部门主动协调难于启动项目，地方政府更多强调“上级文件”。上级（特别是省级以上）应根据常见的建设模式制定相关规定，为各级人防主管部门指明建设方向，减轻工作压力，防止走弯路。二是建设用地方面的政策规定。各地土地紧张，征地建设人防疏散地域（基地）均较困难。建议根据建设模式的多样化，制定灵活的宏观性指导意见，指导地方政府规划建设。三是建设资金方面的政策规定。这是当前制约人防疏散地域（基地）建设的主要问题。特别是在政府公共财政资金有困难时要明确哪些资金可以筹措用于人防疏散基地建设，比如，在人防工程落实较好、人防易地建设费较充足的城市是否可以用人防易地建设费建设人防疏散地域（基地）进行政策性明确，能有力推动人防疏散地域（基地）建设步伐，促进城市综合防护体系建设，较好发挥人防经费经济效益、社会效益和战备效益。

2.制定建设人防疏散地域（基地）建设标准。建设标准是具体建设的行动指南，明确建多少、怎么建等问题。结合绿道建设人防疏散地域（基地）是一件新生事物，目前没有国家级建设标准，各地情况不同，也无经验可借鉴。虽战时人民防空方案对重要目标数量、城市人口疏散数量及可能遭敌空袭的程度等进行了明确，但建设人防疏散地域（基地）实质是以安置防护、组织指挥、救援救护为一体的综合性工程项目，战时人民防空方案中的规定对一项工程项目审批权威性不大，审批部门认为业务性文件不能作为项目审定的依据，部门之间协调难度也大。从建设人防疏散地域（基地）长远出发，迫切需要制定专门的“人防疏散地域（基地）建设标准”，对建设的依据、规模的确定等重要内容进行明确，有利于项目的审批和规范建设。同时，《标准》要对项目的功能建设要求进行明确。按照战时防空、平时防灾的基本职能，对人防疏散地域（基地）的功能设施力求规范，防止重建轻用的问题发生。如：指挥功能、生活保障功能、防护掩蔽功能等。

3.明确建设人防疏散地域（基地）管理办法。人防疏散地域（基地）建设是一项综合性工程，投资较大，涉及事情多，特别是建设模式的不同给管理工作带来压力。一是人员管理。制定人员工作职责，明确工作内容，实施目标绩效考核。疏散基地较疏散地域功能集中、摊子大，协调政府人事部门将管理人员纳入事业编制（结合绿道建设的疏散地域，人员管理可有绿道管理人员兼职）。二是维护管理。制定《人防疏散地域功能设施维护管理办法》，落实维护保养经费，建立地域（基地）防空防灾训练演练制度，促进设施管理与疏散功能协调配合，充分发挥管理效能，提高平时防灾战时防空处置能力。三是产权归属。对筹资建设的疏散地域（基地），由于涉及产权归属问题，管理工作更应加以强调，建议上级应制定指导性意见，明确产权归属，确保产权归国家所有。

与城市应急避护等场所建设相结合，探索建设新模式

（一）与城市应急避护场所结合建设。应急避护场所规划建设是新型城镇化背景下建设安全宜居城市的抓手，贯彻“以人为本的安全宜居城市”为基本建设思路。目前我市落实《广东省应急避护场所建设规划纲要》，启动应急避护场所建设规划。总体规划分室外紧急避护场所和室内紧急避护场所，其中，室外紧急避护场所选址大多为空地、绿地、露天停车场、公园、广场、学校操场、体育场、大型市政广场等，建设的背景、目的、功能、数量及分布均与人防疏散地域接近。我办正协调政府相关部门，在建设应急避护场所时叠加人防疏散功能，悬挂人防疏散标识，对结合绿道建设人防疏散地域是有力补充。我市计划2016年在中心城区建设数个避护场所作为试点，逐年向镇（街）铺开。在继续抓好结合绿道建设人防疏散地域（基地）的基础上，探索建设人防疏散地域新模式，丰富人口疏散和应急避难保障体系内涵。

（二）与人防教育基地（或其他场所如训练基地等）结合建设。诚然，由于各地情况不同，建设人防疏散地域（基地）需要征地及大量建设资金，在土地资源紧缺、公共财政支出紧张的情况下，人防疏散地域（基地）建设一定程度难于按标准完成。依据有关精神，十三五期间，地级以上城市要建设人防宣传教育基地，大力开展人防宣传教育工作。各单位在规划人防疏散基地、人防教育基地时做到科学统筹，既减少大量资金不必要浪费，特别是能把人防疏散防护体系知识领域纳入人防知识教育，极大丰富人防知识教育内容，能有效提高人民防空综合效益。省级人防职能部门根据形势发展，相应制定人防疏散基地、人防教育基地及人防训练基地结合建设的指导性文件，指导地级以下城市开展结建工作。

人防疏散地域应配套建设安全防护管理信息系统

根据国家人防办要求，今后城市政府在建设人口疏散地域（基地）时，要与其他公共场所形成合理配套的人口疏散和应急避难保障体系。按照这一建设要求，在建设人防疏散地域时，应配套建设安全防护管理信息系统，使其具备与人防机构、市应急处置中心、公安系统等有关指挥场所信息系统对接的功能，逐步建成互联互通的人民防空指挥信息传输共享平台，目的是在“战时防空，平时救灾”紧急事件发生时与其他部门形成综合处置能力，大大提高人防疏散效能。

小结：建设人防疏散地域（基地）是人民防空防护体系的重要内容，对提高城市综合防护能力起举足轻重的作用。十三五时期是建设人防疏散地域（基地）的黄金时期，必须立足信息化条件下防空袭作战和平时防灾要求，必须立足各地区实际，既要突出建设主线，但也不能千篇一律，与其他功能建设有机结合创造性建设，必须加大主管部门（尤其是省级人防机关）检查督导力度，人防疏散地域（基地）建设必将得到有效推进。