关于印发《东莞市建设全国农村综合改革

示范试点实施方案》的通知

各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：

现将《东莞市建设全国农村综合改革示范试点实施方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

东莞市人民政府

2013年11月18日

东莞市建设全国农村综合改革示范试点实施方案

为贯彻党的十八大关于推进城乡发展一体化的决策部署，进一步深化我市农村综合改革，增强农村发展活力，按照《国务院农村综合改革工作小组关于开展农村综合改革示范试点工作的通知》（国农改〔2012〕12号）要求，结合我市实际，制定本实施方案。

一、指导思想、基本原则和目标要求

（一）指导思想

深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕我市“加快转型升级、建设幸福东莞、实现高水平崛起”的核心任务，以保护农民合法财产权益和持续增收为核心，以深化农村集体产权制度改革为主线，推进农村集体产权确权登记颁证，加快农村集体经济组织转型改制，创新农业经营体制机制，探索新型城镇化与新农村建设协调发展机制，力争在农村综合改革的重点领域和关键环节取得重大突破，为推动“四化同步”，建设社会主义新农村，促进城乡经济社会发展一体化提供体制支撑，争当全国农村综合改革先行试验区。

（二）基本原则

一是系统设计，重点突破。注重统筹，围绕改革重点和目标任务，系统配套改革举措和保障措施，确保各项改革工作系统、整体、协同推进。

二是试点先行，分类指导。鼓励试点地区在公平、自愿的前提下，因地制宜选定具有一定代表性的示范试点，经批准备案开展改革试验，着力破解城乡发展不平衡、不协调、不可持续难题，市级层面重在加强分类指导。

三是封闭运行，风险可控。在严格审批基础上，坚持风险可控的原则，对经过批准的试验内容允许突破现行政策和体制，但要在一定范围内封闭运行，做到风险可控。建立科学的纠错机制，及时纠正改革中出现的问题。

四是以人为本，让利于民。始终把实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益作为农村综合改革示范试点的出发点和落脚点，不损害群众利益，不与民争利，着力让广大人民群众在改革发展中得到更多实惠，促进试点地区全面发展与和谐稳定。

（三）目标要求

落实市委市政府推动镇村集体经济转型、创新社会管理体制、实现公共服务均等化系列政策，以创建全国农村综合改革示范试点为契机，全面深化农村集体产权改革，加快建立城乡发展一体化机制，使水乡特色发展经济区、莞城街道、黄江镇和虎门镇（以下简称：一区三镇街）农村产权关系更为明晰、现代农业发展水平大幅提高、农村面貌发生较大变化、农民收入持续增加、城乡差距进一步缩小、农民合法权利得到有效保障，力争将一区三镇街建设成为带动作用强、统筹水平高、体制机制活的统筹城乡发展示范区。

水乡特色发展经济区着重围绕我市深化农村综合改革总体要求，着力在深化农村集体产权制度改革、统筹利用农村集体土地、推进集体经济多元化发展、加强农村“三资”管理、创新农村社会管理模式、实现公共服务均等化等方面进行综合试验，着力打造成为我市城乡发展一体化的示范区。

莞城街道着重围绕“三分离”（自治事务、行政事务和集体经济组织经营事务分离）后续改革，通过深化农村产权制度改革、加强农村“三资”管理、创新政府社会管理、公共财政体系建设等措施，深化基层管理体制改革，实现公共管理服务更加到位、集体经济健康发展、股民分红稳步提升、社区环境和谐稳定的发展格局。

黄江镇通过深化农村管理制度改革，深入推进区域统筹、政务统筹、综合服务统筹、环卫统筹、治安统筹、土地开发统筹、集体经济统筹，着重在新型管理体制和社会管理机制创新、农村土地统筹、村集体经济转型升级等方面进行探索，力争成为我市创新社会管理和集体经济发展模式的引领区。

虎门镇以“加快发展、健全制度、加强管理、深化改革”为总体目标，创新举措，统筹资源，着力在改革完善农村集体产权制度、健全科学运行机制、创新发展模式、拓宽发展路径、加强社会管理、建立公平合理的分配模式等关键环节和重点领域取得突破，力促农村经济社会实现转型升级、统筹发展和高效发展，着力形成城乡一体化发展的新格局，不断提高居民的幸福感，争当深化农村综合改革的排头兵。

二、重点任务

（一）开展农村集体产权确权登记颁证

坚持尊重历史、依法依规、因地制宜、确权赋能的原则，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。

一是在原有的基础上推进宅基地使用权确权登记及房屋所有权确权登记颁证试点工作，依法保障农民合法财产权利。（牵头部门：市国土局，配合部门：市房管局）

二是全面开展集体“三资”（即资产、资金、资源）清产核资，依法界定农村集体土地权属，建立管理台账，实行信息化管理。进一步巩固和完善集体林权确权颁证工作。（牵头部门：市农业局，配合部门：市国土局、市林业局）

三是按照“大稳定”、“小调整”的原则，规范集体经济组织股权的继承、转让、赠与等流转原则和程序，依法依规修改完善集体经济组织管理规章制度，积极探索有偿购股、项目入股等有序流转方式，拓宽入股渠道，因地制宜化解疏导新增人员股权诉求。探索开发全市性股权管理系统，实现股权信息化管理，完善股权的登记、流转、分配、统计、查询、备案等工作，巩固完善集体山林股份经营。（牵头部门：市农业局，配合部门：市民政局、市林业局、市法制局）

（二）加快农村集体经济组织转型改制

坚持社会主义市场经济改革方向，探索工业化、新型城镇化进程中农村集体产权多种实现形式，推动农村集体经济转型升级。

一是建立村组统筹发展机制。着眼于协调发展、整合资源、加强管理、降低成本，在充分尊重股民意愿的前提下，根据各村组经济发展水平和资产资源现状，采取多种方式，支持已经“村改居”社区的、集体经济规模较小的经济合作社自主自愿联合发展，逐步弱化组级经济的独立经营权，转变村组各自为政、分散发展的模式，减少管理层级，推动集体经济从两级管理向一级管理过渡、从分散发展向规模发展转变。（牵头部门：市农业局，配合部门：市民政局）

二是建设资产交易平台和“三资”监管平台。建设农村集体资产交易平台和“三资”监管平台，形成横向连结村级经济联社、组级经济社等集体经济组织，纵向连通市、镇、村、组四级的分布式网络系统。（牵头部门：市农业局，配合部门：市监察局、市财政局、市电子政务办、市农资办）

三是创新集体经济发展机制。探索强化农村集体资产管理机构职能及队伍建设。通过自主开发、股份合作、产权租赁、物业回购等方式，整合、连片改造现有土地和物业，提升优化物业型经济。通过统租重建、村企合作、土地入股等形式，发展符合园区开发和产业配套需求的配套设施，探索组建物业管理公司或专门部门，推进物业专业化管理和规模化出租，着力发展服务型经济。鼓励集体经济以信托、合作、入股、投资基金等多种方式，参与城市开发、产业投资、物业投资，推动发展投资型经济。（牵头部门：市农业局，配合部门：市编办、市发改局、市经信局、市科技局、市财政局、市国土局、市住建局、市外经贸局、市规划局、市房管局、市府金融工作局、市农资办）

四是创新农村公共产品供给体制。着眼于提高城乡公共服务均等化水平，加快推进基本公共服务经费统筹。从2013年起根据“保基本、保必须”的原则，从市、镇街参与税收分成收入中切块5%，设立村（社区）基本公共服务专项资金，专项用于补助村（社区）目前负担较重的治安、环卫、行政管理等基本公共服务开支。对水乡特色发展经济区内各村（社区）在全市统一标准的基础上增加20%定额补助，进一步提升水乡地区基本公共服务水平。（牵头部门：市财政局，配合部门：市公安局、市民政局、市城管局）

（三）创新农业经营体制机制

按照“四化同步”战略部署，以实现农业现代化为目标，引入工业、服务业发展理念和现代经营管理理念，创新现代农业经营体制机制，发展多种形式适度规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

一是培育发展现代农业经营主体。水乡特色发展经济区、黄江镇、虎门镇根据资源禀赋，围绕支柱产业和特色产业，以推进土地流转为抓手，鼓励和扶持一批农民专业合作社、家庭农场、种养（水产）大户，推动发展多种形式的适度规模经营和培育新型经营主体。（牵头部门：市农业局，配合部门：市海洋渔业局、市供销社、市工商局）

二是打造现代农业发展载体。以水乡特色发展经济区为先行点，划定永久基本农田，保留合适比例的规模连片农地，规划建设一批产业特色鲜明、科技含量高、经济效益好、辐射和带动能力强的农业产业园、规模化农业生产基地，打造现代农业发展载体和示范样板区域。依托现代农业发展载体，大力实施特色品牌战略，推动建立以香蕉、蔬菜为主导的传统产业逐步转向以优质蔬菜、设施花卉、精品水果、特色水产、种子种苗为主的农业新兴产业。（牵头部门：市农业局，配合部门：市经信局、市国土局、市海洋渔业局、市旅游局）

三是创新农业经营利益联结机制。以水乡特色发展经济区为重点，建立紧密型利益联结机制，采取保底收购、股份分红、利润返还等方式，推动经营主体与现代农业发展载体深度融合。（牵头部门：市农业局、市财政局）

四是建立健全农业多元化社会化服务体系。一区三镇街要坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向，依托社会综合服务平台，整合农业社会化服务资源。加强农业公益性服务机构建设，提升农业综合执法、农技推广服务、农产品质量安全、动植物疫病防控、农村经济运行等公共服务能力和水平；扶持发展农业经营性服务组织，引导其参与公益性服务。（牵头部门：市农业局，配合部门：市编办、市经信局、市工商局）

五是探索建立农村金融服务机制。一区三镇街要加快建立政策性、合作性、互助性和商业性农村金融体系。推进和支持金融机构创新农村金融产品和业务，加大对“三农”的资金扶持力度，提高农村金融服务水平。加快探索建立小额贷款公司等新兴农村金融机构，多渠道满足“三农”金融需求。推进水乡特色发展经济区、黄江镇及虎门镇政策性农业保险试点，不断提高农业保险保障水平。（牵头部门：市府金融工作局，配合部门：市财政局、市农业局）

六是探索建立农用地统筹机制。研究制定水乡特色发展经济区支持农地统筹的系列政策，建立解决农地统筹融资、贷款贴息、农地所有者和代耕农的生计和转业等问题的体制机制。坚持依法依规、自愿有偿、利益全部由农村集体和农民分享的原则，探索建立“以镇人民政府（街道办事处）为主导，由镇财政注入启动资金，利息由市财政进行补贴”的农地统筹机制，推进水乡地区农田保护区耕地资源的整合，引进优质现代农业项目，推进农业规模化经营。（牵头部门：市水乡办，配合部门：市财政局、市国土局、市农业局）

（四）探索建立新型城镇化与新农村建设协调发展机制

在新型城镇化深入推进的过程中，通过新农村建设、理顺基层社会管理、推进区域协调发展、创建名镇名村等形式，在试点地区探索建立与新型城镇化相协调的发展机制。

一是探索新型城镇化与新农村建设统筹发展新机制。抓住水乡特色发展经济区开发建设有利时机，发挥城乡规划作用，重点加强对水乡特色发展经济区的引导。突出“岭南水乡风情、幸福宜居”特色，建设好10个片区作为水乡特色发展示范片区，打造好中堂四乡、湛翠，洪梅梅沙，道滘大罗沙，麻涌新基，望牛墩扶涌6个特色村塑造示范工程，着力把6个特色村打造成为具有岭南水乡特色的幸福宜居示范区和新农村建设的引领区。（牵头部门：市水乡办，配合部门：市住建局、市农业局、市文广新局、市规划局、东实公司）

二是探索建立名镇名村建设和保护机制。加强制度研究，总结名镇、名村建设经验，探索出适合东莞实际的名镇、名村建设保护体制机制。莞城街道要紧紧依托老城区的优势，充分挖掘浓郁的东莞特色文化。虎门镇要加快产业升级和城市升级，彰显珠江口地域特色和历史文化内涵，打造具有交通枢纽、商贸中心、历史文化、特色旅游四大发展优势的珠江口湾区综合性名镇。试点地区要大力推进名镇名村示范村和宜居社区创建活动，挖掘和提升农村产业、文化、生态特色优势，打造一批有较高知名度的名村，建设一批生产发展、生活富裕、生态良好、文化繁荣、社会和谐、村民幸福感强的宜居村庄。（牵头部门：市住建局，配合部门：市农业局、市文广新局、市林业局）

三是探索建立区域协调发展机制。立足推进区域协调发展，每年从当年市财政收入中安排市内扶贫专项资金用于市内扶贫。通过实施欠发达镇税费优惠政策、欠发达镇村用地收费返还、欠发达村优质项目和基础设施建设补助、安排定点帮扶资金、生态补偿、减轻欠发达村社保费用负担、劳动力就业激励补助等措施，帮助欠发达镇村和贫困户实现增收脱贫。着力在基础建设、土地利用、财税支持、金融服务、产业扶持、生态建设、人才保障等方面，探索建立科学有效的扶持机制。（牵头部门：市农业局，配合部门：市民政局、市财政局、市人力资源局、市社保局、市国土局）

四是完善村（社区）社会管理服务机制。统筹兼顾各方利益，考虑各类因素，科学调整村组规模，不断创新基层社会管理体制，促进资源、经济、政务统筹。调整村（社区）规模。根据一区三镇街各村（社区）面积、人口、经济总量、管理难度、历史沿革等指标，按照法定程序对村（社区）的管理规模进行调整。原则上，户籍人口少于1000人的村（社区）要予以调整合并。条件成熟的村，在进行规模调整的同时，可改制为社区居委会。推进政务服务中心建设。按照有利于加强和创新社会管理、有利于降低管理成本、有利于提升服务水平的原则，根据服务地域半径或服务人口，科学规划建设社区政务服务中心，发挥政务服务中心作为镇人民政府（街道办事处）设置在村（社区）的服务平台作用，承担辖区内的行政管理和公共服务职能，在保持基层治理基本框架稳定的前提下，推动基层政府行政职能归位，明确基层自治组织职责，发挥好基层自治的作用。同时，探索建立政府购买村（社区）工作服务制度，兜底落实政府部门在村（社区）的行政工作和公共管理任务。推进综合服务中心建设。根据群众服务需求和村（社区）经济能力，科学规划建设社区综合服务中心。积极扶持发展一批公益慈善、居家养老、便民服务、医疗卫生等社会组织，引入社会工作专业人才。根据服务项目逐步建立以奖代补激励机制，将社区综合服务中心建设打造成为群众参与社区自治服务的基础平台，扩大社会力量对社会管理和公共服务领域的参与度，鼓励支持社会力量进入教育、文化、卫生、助残、济困、体育、交通等社会事业和公益服务领域。鼓励建立政府购买社会服务机制，推动公共服务社会化、专业化和市场化运作。（牵头部门：市民政局，配合部门：市社工委）

五是探索建立新莞人社会融合机制。逐步推进新莞人就业、子女教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务全覆盖。建立和完善积分享受基本公共服务制度，鼓励新莞人参与社会管理，加强新莞人权益保障服务。鼓励建立新莞人社会服务组织，为其提供融入城市社会的平台，努力使他们享有与本地居民同等的权利和义务，让他们都能参与到当地社会经济发展的进程中，共享共建社会经济发展成果。（牵头部门：市新莞人局，配合部门：市社工委、市教育局、市民政局、市人力资源局、市社保局、市卫生局）

三、实施步骤

按照试点先行、稳步推进的原则，以改革促发展、以发展推改革，力争用3年时间推动农村综合改革示范试点取得明显成效，实现1年起好步、2年见成效、3年大发展。具体实施步骤为：

第一阶段（2013年），规划筹备。5月底前，开展前期政策研究和申报材料起草工作，制定农村综合改革示范试点实施方案向省和国家申请将东莞水乡特色发展经济区和莞城街道、黄江镇、虎门镇纳入国家农村综合改革示范试点范围。6－11月，完善并出台实施方案，动员部署创建工作。12月，先在条件成熟的地区逐步推进农村综合改革试点工作。

第二阶段（2014年），全面组织实施。指导水乡特色发展经济区和莞城街道、黄江镇、虎门镇根据工作方案，积极稳妥地开展各项改革，争取在2014年末基本完成各项试点，并取得初步成效。

第三阶段（2015年），验收评估总结。各示范试点单位开展系统总结，省、市委农办组织专家开展改革评估，申请全国农村综合改革小组办公室组织验收。

四、保障措施

（一）加强统筹领导

农村综合改革是一项涵盖内容广、涉及部门多、工作难度大的系统工程，关系到广大农村居民的切身利益和我市经济社会发展稳定大局。各级各部门要高度重视，切实加强领导，在市深化农村综合改革推进城乡统筹发展工作领导小组基础上，成立市创建全国农村综合改革示范试点工作组或议事机构，明确市委农办牵头，相关部门各司其职、各负其责、紧密配合，共同推进工作落实。一区三镇街要建立健全组织领导机构，落实专职工作人员，细化工作措施，确保各项工作顺利开展。

（二）抓好组织实施

各项工作的牵头部门要根据职责分工，抓紧开展政策研究，加快完善相关配套政策，制定工作实施方案并抓好贯彻实施，及时协调解决推进过程中出现的新情况、新问题。一区三镇街要认真落实工作措施，切实推进各项改革，工作中遇到的问题和困难要及时向市工作组反映，力求上下协调合力推进，确保改革工作有序有效进行。市委农办及相关部门要深入基层，督促指导镇村开展相关改革工作，及时做好信息收集、整理和定期上报，全面掌握各项工作的进展和落实情况，及时总结、推广先进典型，力促改革工作取得明显成效。

（三）健全财政保障

落实财政资金是推动农村综合改革顺利实行的基础保障。市、镇按要求及时足额落实示范试点建设资金。省级以上补助资金安排按中央和省的有关规定执行。一区三镇街要将农村综合改革专项经费和工作经费纳入本级年度财政预算，为农村综合改革试点工作提供必要的资金保障。