东府〔2012〕157号

关于印发《东莞市公立医院改革

试点实施意见》的通知（已失效）

各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：

现将《东莞市公立医院改革试点实施意见》印发给你们，请认真贯彻执行。

东莞市人民政府

2012年10月26日

东莞市公立医院改革试点实施意见

为积极稳妥推进我市公立医院改革工作，根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《关于印发公立医院改革试点指导意见的通知》（卫医管发〔2012〕20号）精神，结合我市实际，制定本实施意见。

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想

贯彻落实国家关于公立医院改革试点的指导思想和基本原则，坚持公立医院的公益性质和主导地位，探索我市公立医院政事分开、管办分开、医药分开的有效形式，充分调动医务人员积极性，提高公立医院的运行效率，满足人民群众基本医疗服务需求。

（二）基本原则

遵循国家确定的公立医院改革方向和原则，立足市情，因地制宜，务实创新，突出重点，稳步推进。坚持公益优先、兼顾绩效，确保公立医院的公平性和公益性，建立绩效考核机制，调动医务人员积极性。坚持政府举办、统一监管，政府履行出资人职责，并加强公立医院的监督管理。坚持合理布局、整合资源，优化全市公立医院资源配置，明晰各级各类公立医院的功能定位，建立和完善与社区卫生服务机构的分工协作机制。坚持实事求是、稳中求快，既要从实际出发，分步实施，又要积极推进，力求尽早取得实效。

二、总体目标和实施步骤

（一）总体目标

构建公益目标明确、布局合理、规模适当、结构优化、层次分明、功能完善、高效便捷、服务优质的公立医院服务体系，积极探索政事分开、管办分开的有效形式，建立协调、统一、高效的公立医院管理体制。实行医药分开，完善补偿机制；加强医院内部管理，提高医疗服务质量；完善纠纷调解机制，着力构建和谐医患关系。与此同时，维护和促进民营医疗机构健康规范发展。力争通过改革，达到突出公立医院公益性质，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务的目标，使群众满意、医务人员满意。

（二）实施步骤

我市公立医院改革坚持试点先行，以点带面，稳妥推进，从公立医院的管理体制、补偿机制、运行机制、内部管理等重点和难点着手，探索政事分开、管办分开、医药分开的有效形式。在试点阶段，探索组建市属公立医院管理中心，采用集团式管理模式，负责对市人民医院等七所市属公立医院及以后市财政投资新建的市属公立医院人、财、物进行直接管理；同时，结合简政强镇工作，选取莞城、石碣、道滘等镇街进行基层公立医院综合改革试点。根据试点单位项目实施情况，由市政府在财政政策上给予支持，以调动其积极性。根据改革进展，适时评估试点情况，争取改革试点工作实施一至两年内取得试点经验，在此基础上，进一步修改完善公立医院改革实施意见，逐步推进全市公立医院改革。

三、主要任务

（一）优化公立医院服务体系

1、加强公立医院规划和调控。制定区域卫生和医疗机构设置规划，按照区域服务人口合理确定各级各类公立医院功能定位。合理控制公立医院建设规模，严格执行公立医院等级建设标准。公立医院不得自行贷款、集资、社会筹资进行建设和超标准购置大型医用设备，所有的筹资行为均是政府行为，应报同级政府批准。

2、统筹医疗卫生资源。通过统一规划，统筹医疗资源配置，优化医院布局，完善医疗卫生服务体系，既要合理控制公立医院建设规模，又要确保公立医院在医疗服务体系中的主导地位。结合简政强镇工作，加强镇街公立医疗机构建设，理顺镇街医疗卫生机构关系，明确功能定位和分级管理职责。

按照“控制总量，盘活存量，优化增量，提高质量”的原则，积极探索在有条件的镇街医院根据区域卫生规划的要求按照三级医院标准建设区域中心医院。其余镇街公立医院与社区卫生服务机构按照有关规定，结合本地实际进行体制机制综合改革，重组资源、明确定位、完善功能，做实基层医疗卫生服务体系。

3、完善公立医院功能定位。建立市属中心公立医院、区域中心公立医院和镇街公立医院三个层次的公立医院格局，明确划分各个层次公立医院的工作范围，形成中心公立医院、镇街公立医院和社区卫生服务机构分工协作机制，建立社区卫生服务中心—镇街公立医院—中心公立医院逐级转诊制度，并通过医保政策杠杆倾斜和便捷就诊等措施，构建居民循级就诊秩序，逐步实行分级医疗、社区首诊、双向转诊，形成小病到社区、常见病到镇街公立医院、专科和疑难危重病到中心公立医院的就医格局。

4、做强中心公立医院。树立公立医院有限做大、无限做强的发展理念，在少数规模较大的中心公立医院探索只设急诊部、专科门诊部和住院部的可行性。着力提高中心公立医院救治危重、疑难和专科病人的能力，着重就人才、技术、特色三个方面打造中心公立医院的品牌效应，把中心公立医院做强，发挥其区域技术辐射与带动作用。

5、加强医院信息化建设。完善卫生信息平台，加强信息采集与处理，以医院管理和电子病历为重点推进公立医院信息化建设，逐步建立远程医疗服务平台，积极推进以电子病历为核心，以信息资源共享为基础的“数字化医院”建设，以信息化带动服务流程的便捷化和管理的现代化，实现对公立医院资产管理、服务供给、诊疗行为等运营状况的实时在线监管。逐步建立以居民健康档案数据为基础的医药卫生信息平台，积极推进“一卡通”，实现医疗卫生、公共卫生、卫生管理各部门的信息资源互通共享。

（二）改革公立医院管理体制

6、明确政府举办公立医院职责。公立医院实行统一规划、统一准入、统一监管的全行业管理，市级财政负责举办市属公立医院，市镇两级财政按比例共同举办区域中心公立医院，镇街财政负责举办镇街公立医院。市及区域中心公立医院实行市属集约化管理，镇街公立医院实行属地化管理。

7、探索管办分开的有效形式。按照管办分开、政事分开的原则，整合资源，探索组建市属公立医院管理中心，为市政府直属的公益一类事业单位，暂不定级别，代表市政府履行办医职责，负责市属公立医院人、财、物的管理运作，同时接受卫生行政部门的行业管理与业务指导。

设立市属公立医院管理中心理事会，由市分管领导任理事长，由市政府分管副秘书长、市卫生局局长任副理事长，由市编办、发改、财政、人力资源、社保、卫生、药监、物价、国资委等部门负责人及社会人士任理事。理事会主要职责是研究决策市属公立医院重要的体制机制改革、规划布局调整、年度财务预决算执行与重要的财务活动，按有关程序选配医院领导班子以及根据市委市政府要求需要理事会决策的其他事项。理事会日常工作由医管中心承担。

各镇街政府负责本镇街公立医院人、财、物的直接管理，其医院正职领导的选配须商市卫生行政部门面向社会公开选拔、竞聘上岗确定，任期一般为五年，要加强院长任期目标责任考核，完善激励约束机制。人员调动须按有关程序办理。各镇街政府要加强本镇街公立医院管理，制定相关管理措施与考核指标体系并强化监督考核，接受上级卫生行政部门业务指导，配合完成其有关工作任务。

8、进一步转变政府职能。卫生行政部门主要承担服务要素准入、规范标准、服务监管等行业管理职能。政府其他有关部门按照各自职责，制定并落实按规划设置的公立医院发展建设、人员编制、岗位设置、人员聘用、财政投入、医药价格、收入分配等政策措施。

（三）改革公立医院运行机制

9、探索建立公立医院法人治理机制。按照权责明确、管理高效、激励科学、监管有力的原则，探索建立公立医院法人治理结构。按照事业单位人事制度改革的要求，探索逐步取消公立医院行政级别，实行院长聘任制与院长负责制，制定院长任职资格和选拔任用制度，加强绩效考核，完善院长激励约束机制，推进公立医院院长职业化、专业化建设。探索建立以理事会为核心的医院内部法人治理结构，强化公立医院经营管理自主权，公立医院拥有人事管理、中层干部聘任、内部组织机构设置、经济分配权和年度预算执行权。探索建立以“战略规划管理、预算管理、绩效管理、资产监管、审计监督”为主要内容的出资人管理制度。市属公立医院管理中心对属下公立医院实行战略规划管理、全面预算管理、财务决算审计和年度绩效考核；对属下公立医院院长进行年度目标责任考核和离任经济责任审计。

10、深化人事和分配制度改革。实行定编定岗不定人的用人制度，逐步实行全员聘用，坚持因事设岗，科学核定公立医院岗位配置和人员编制。以医疗服务技能、服务质量、服务数量、服务效率、群众满意度、医德医风和岗位责任为主要评价标准，实行绩效考核制度和岗位绩效分配制度，合理确定医务人员待遇水平，体现医务人员多劳多得、优劳优得，充分调动医务人员的积极性。公立医院实行岗位绩效分配制度。岗位绩效工资由国家规定的基本工资和我市制定的绩效工资组成。绩效工资主要体现工作人员的实绩和贡献，要逐步提高绩效工资在工资总额中的比例。公立医院工资水平按照我市事业单位工作人员平均工资水平大致相当的原则核定。在试点阶段，可探索在实行收支两条线管理改革的试点公立医院将其人员工资水平按照与我市教师平均工资水平大致相当的原则核定。

11、完善医院财务管理制度。市属公立医院管理中心和相关行政部门加强对公立医院的财务监管和审计监督，严格预算管理和收支管理，推行项目核算和成本核算机制，建立科学的支出约束机制，确保基本医疗服务的低成本供给。严格实行公立医院财务集中统一管理，建立健全公立医院财务审计和院长经济责任审计制度。

（四）加强公立医院内部管理

12、加强医院质量管理。大力推进公立医院标准化、规范化建设，规范诊疗行为，实施卫生部发布的病种临床路径试点工作。坚持中西医并重方针，完善医疗质量安全控制评价体系和各级各类医疗质量控制评价部门职责，加强医疗质量安全评价控制工作。加强医德医风教育，强化医务人员服务意识和法治意识。积极组织医务人员在职再教育，鼓励科技创新，提高医疗技术水平，为群众提供优质服务。

13、优化医疗服务环境。建立急诊绿色通道，调整内部服务窗口的设置，缩短病人就诊时间，按美化、静化和人性化要求优化候诊及病房环境。制定以门诊预约服务、便民门诊服务、病历及检查结果互认、志愿宣教服务为主要形式的便民惠民措施。建立医疗纠纷调解机制，提高处置医疗纠纷的能力，构建和谐的医患关系。

14、严格执行医疗保障制度。公立医院必须承担政府规定的社会医疗保险、医疗救助定点单位的责任和任务，不得违反本市医疗保险制度，滥用社会保险资源向病人提供不合理的医疗服务，切实维护参保人的权益。探索推进《医保诊疗常规》实施工作，进一步规范医疗行为。

15、控制特需服务比例。允许公立医院在保证基本医疗服务的前提下，为了满足患者的特殊需要开展特需医疗服务，公立医院提供的特需服务比例不超过全部医疗服务的10%；特需医疗服务收入实行专账管理。特需医疗服务由个人或通过购买商业健康保险来解决。

（五）改革公立医院补偿机制

16、研究修订公共卫生投入政策。合理确定政府、社会和个人的卫生投入责任，明确公立医院补偿机制。基本公共卫生服务主要由政府建立的城乡基本公共卫生服务体制加以保障；基本医疗服务主要通过完善医疗保险和个人付费来实现。

17、完善公立医院经费投入补偿机制。市镇两级政府要加大对公立医院的投入，落实省对公立医院财政投入的指标规定。公立医院运行经费实行财政补偿性拨款，市属中心公立医院由市财政承担，区域中心公立医院由市镇两级财政按比例承担，镇街公立医院由镇街财政承担。政府投入主要用于保障公立医院基本建设、大型设备购置、重点学科专科发展、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损补偿等，并逐步解决非医方责任的医疗欠费。研究制定对中医医院、传染病医院、肿瘤医院、精神病医院、妇幼保健院、慢性病（职业病）防治院等特殊专科医院和急救医疗机构投入倾斜的具体措施，以及研究论证政府财政按编制人数安排公立医院基本经费补贴的必要性和可行性。

对公立医院承担的公共卫生任务予以专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边、惠民、支援社区和其他公共服务经费。改革财政投入方式，建立科学绩效评估机制，确保政府购买公共卫生服务效率和效益的最大化。公立医院的历史债务按照控制新债、锁定旧债、明确责任、分类处理、逐步化解的总体要求，由同级政府制定债务清理化解方案，逐年解决。非医方责任的历史欠费经市、镇（街）有关部门审核后自行销账。

切实减轻公立医院离退休人员经费负担，加大财政对公立医院离退休人员经费的补助力度。根据改革进度，在2012年首批试点医院年财政补助离退休人员经费的基础上，总结实施效果，制定全市离退休人员财政补助政策。

18、探索医院财政监管新机制。建立公立医院收支预算监管机制，公立医院所有收支必须如实入账，专户管理。在有条件的试点公立医院探索试行“收支两条线”管理，由市财政统筹收支，超支部分由市财政给予补助；镇街公立医院逐步探索实行收支两条线管理，由镇街财政统筹收支，超支部分由镇街财政给予补助。加强监督管理，政府补助专项支出应按照专项资金管理的有关要求，专款专用。项目实施应严格按规定实行政府采购和招投标。严格绩效考评，建立政府卫生投入绩效评价体系，对政府卫生投入绩效进行严格考核，提高资金使用效率。

19、探索医药分开的有效途径。逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。有序推进医药分开，逐步取消药品加成政策，破解以药补医难题，对公立医院由此减少的合理收入，采取调整部分医疗服务价格和增加政府财政投入等途径解决。建立科学的医药价格形成机制，适当提高医疗技术服务价格，降低药品及大型诊疗设备检查价格，加强医用耗材价格管理。

20、探索市级药品采供新机制。探索建立市级公立医疗机构药品采供机制。市属公立医院管理中心根据市药品采购专家委员会的意见研究公立医疗机构非基本药物采供品种、剂型及价格等重大事宜，报市属公立医院管理中心理事会批准执行。试点阶段在省级药品采购平台上探索对进入我市公立医院的中标目录药品实施二次遴选，降低药品入库价格并对试点医院的药品进行统一采购、统一配送、统一结算，探索建立市级药品采供新机制。成立由市监察、财政、卫生、药监、物价、审计、纠风等部门组成的市公立医疗机构药品采供监督委员会，对公立医疗机构的药品采供行为进行监督。逐步做到全市公立医疗机构的基本药物实行零差率销售。探索全市药品集团式供应及与供药集团谈判让利新机制，减少销售环节与人员成本。探索建立药品流通企业与医院药房竞争机制。

21、完善医疗保障支付制度改革。进一步完善医疗保险付费结算机制和激励约束机制。积极探索按人头、按病种、按病例分型收费改革，不断完善总额预付费方式。探索医院与医疗保险经办机构的协作协商机制。完善补充医疗保险、商业健康保险和道路交通保险支付方式，落实医疗救助、慈善助医的项目管理和支付制度。探索建立社会大病救助专项慈善基金项目。

22、理顺医疗服务价格内部比价关系。在规范医疗服务项目和诊疗行为的基础上，理顺医疗服务价格内部比价关系，实现医疗服务价格逐步按成本定价，提高体现医务人员劳动价值和技术含量的价格，降低偏高的大型仪器设备检查治疗项目收费。逐步减少单独收费的医用耗材品种数量，对确需单独收费的医用耗材品种，以及植（介）入类等高价值医疗器械实行目录管理，进行差率控制。在规范部分病种的服务内容和制定诊疗行为规范的前提下，探索对少数病种按单病种收费。制定药品统一流通差率，实行药品供货价备案制，对药品实施差别定价。探索推进平价医院、平价诊室、平价药包建设。

23、完善医疗救济基金筹集和管理机制。在政府财政力所能及的基础上，进一步完善医疗救济基金多方筹集和管理机制，对公立医院因人道救济或紧急救助所产生的费用给予适当补助。

（六）建立基本药物优先和合理使用制度

24、优先规范使用基本药物。根据《东莞市实施国家基本药物制度工作方案》，按照国家和省制定的基本药物临床应用指南和处方集，在试点公立医院优先使用基本药物，实行基本药物零差率销售。坚持合理用药、节约用药原则，加强处方开具和药品使用的规范管理。提高处方质量，规范医务人员用药行为，强化监督检查，推行动态监测、超常预警、处方点评等制度。加强和完善对基本药物不良反应的监测，建立健全药品安全预警和应急处置机制，保证用药安全。基本药物实行省级统一招标采购配送。

（七）改革公立医院监管机制

25、建立多方监督机制。在市属公立医院管理中心集团式管理与卫生行政部门行业监管的基础上，探索建立由行业协会、社会保险管理部门、社会评估机构、群众和专家参与的监管制度。全面推进医院信息公开制度，实行院务公开，接受社会监督。强化医疗保障经办机构、会计师事务所等有资质的社会中介组织对医疗服务的监督制约作用，依照协议对医疗机构提供的服务进行监督，并纳入公立医院绩效考核和评价体系中。充分发挥医疗行业协会（学会）在公立医院自律管理监督中的作用。

（八）继续规范和扶持非公立医疗机构的发展

26、探索多元化办医格局，完善医疗机构分类管理制度。按照有关规定，积极引导社会资本举办民营医疗机构，开展民营、联营和托管经营公立医院的探索，形成多元化的办医格局。鼓励和支持非公立医疗机构开展医学科研教学、继续教育和学术交流活动。进一步完善非公立医疗机构准入和监管措施，使其健康有序发展。

四、实施保障

（一）加强组织领导

市医改领导小组统筹协调全市公立医院改革试点工作。卫生行政部门牵头推进公立医院改革试点工作，研究提出相关配套政策措施，负责开展全市卫生资源和卫生服务现状调查，组织编制区域卫生规划；机构编制部门负责指导公立医院管理体制改革，及时动态调整公立医疗机构编制；发展改革部门（市医改办）研究提出公立医院改革试点实施意见，协助推进与协调督导公立医院改革工作；财政部门负责制定公立医院改革财政投入与监管政策，加强对财政资金使用情况的检查监督；人力资源部门负责指导公立医院人事制度与绩效工资改革；社会保障部门负责医疗保障支付制度改革工作；物价部门负责公立医院医药价格定价、监督和检查等工作；国有资产管理部门负责公立医院资产保值增效的监管工作；食品药品监管部门负责公立医院药品质量监督管理工作；宣传部门负责公立医院改革舆论引导工作。各有关部门要各司其职，各负其责，积极配合，紧密协作，研究提出改革措施，共同推进改革工作。

（二）强化支持保障

抓紧研究制定公立医院建设与发展规划、公立医院财政保障实施办法、公立医院医药分开实施办法、公立医院员工工资改革实施办法和公立医院管理体制改革等政策文件。各级政府要加大投入，认真落实公立医院财政补助政策，加强财政资金使用管理，提高财政资金使用效益。各有关部门要深入开展调查研究，密切跟踪工作进展，积极制定完善有关政策措施。

（三）正确引导舆论

做好舆论宣传工作，切实加大对公立医院改革重要意义、指导思想、基本原则、主要任务和政策措施的宣传力度，调动广大医务人员参与改革的积极性和主动性，争取广大人民群众和社会各界对改革的理解支持。坚持正面宣传为主，加强舆情监测与研判，积极引导社会舆论，合理引导预期，坚定改革信心，为公立医院改革试点工作营造良好的社会环境。