东府办〔2014〕17号

关于进一步加强社区卫生服务体系建设的若干意见

各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：

为贯彻落实《国务院办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》（国办发〔2013〕14号）和《广东省人民政府办公厅关于印发广东省巩固完善基本药物制度和基层运行新机制实施方案的通知》（粤府办〔2013〕37号）精神，进一步加强社区卫生服务体系建设，巩固完善政府办社区卫生服务机构运行机制，经市人民政府同意，结合我市实际，提出以下意见，请认真贯彻执行。

一、总体要求

深入贯彻落实《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号），坚持为人民健康服务的方向，坚持预防为主、以基层为重点、中西医并重，按照保基本、强基层、建机制要求，重点深化完善社区卫生服务的管理体制、人事分配、补偿机制等领域综合改革，不断提高医务人员积极性，提升医疗队伍服务能力和水平，强化医疗服务的公益性，筑牢基层医疗卫生服务网底，为市民提供安全、有效、便捷、价廉的基本医疗和基本公共卫生服务。

二、主要任务

（一）坚持“政府办、政府管”的社区卫生服务管理模式

强化镇街政府在社区卫生服务机构管理和运作中的责任，坚持“政府办、政府管”的社区卫生服务管理模式，进一步理顺社区卫生服务机构的人、财、物管理体制，保障人、财、物等资源投入，确保公益性。（责任单位：各镇街政府，市编办、发改局、卫生局、财政局、社保局、人力资源局）

（二）完善政府主办社区卫生服务体系

巩固社区卫生服务工作已有成果，根据区域卫生规划、辖区卫生资源状况和使用实际效果，合理调整社区卫生服务机构布局，进一步完善社区卫生服务网络，更好地满足群众需要。（责任单位：市卫生局、编办、发改局、财政局、社保局、人力资源局，各镇街政府）

（三）加强基本药物使用和监管

1、引导社区卫生服务机构医务人员规范使用基本药物。坚持基本医疗原则，合理检查、合理治疗、合理用药，杜绝滥检查、大处方现象。定期开展基本药物临床应用指南和处方集规范化培训和考核，并将考核成绩列入社区卫生服务机构医务人员竞聘上岗、执业考核的重要内容。监督社区卫生服务机构推广使用平价药包。（责任单位：市卫生局）

2、加强药品质量安全监管。强化政府监管责任，严格基本药物生产、流通、使用、价格、广告监管，依法查处不合格生产企业，规范流通秩序，严厉打击制售假冒伪劣药品行为。加强基本药物从生产到批发环节的电子监管，按规划推广到药品零售和使用环节，实现全过程可追溯。加大对重点品种的监督抽验力度，按国家、省有关规定定期向社会发布抽验结果。（责任单位：市食药监局、物价局）

（四）深化编制、人事和收入分配改革

1、理顺编制，加强管理。用好社区卫生服务机构现有编制，解决业务骨干的入编问题。加强编制管理，非社区卫生服务机构的在岗在职人员不得占用社区卫生服务机构的编制，不具备卫生类执业（从业）资格人员不得进入卫生专业技术岗位。根据我市社区卫生服务工作实际，参照《广东省城市社区卫生服务机构编制标准》有关规定，对编制不足部分，核定聘用人员指标。（责任单位：市编办、人力资源局、卫生局、财政局，各镇街政府）

2、合理设置岗位，竞聘上岗。专业技术人员编制比例不得低于编制总数的95%，卫生专业技术人员不得低于专业技术人员总数的80%。合理设置社区卫生服务机构全科医师和中高级专业技术岗位。完善医疗卫生专业技术人员入编实施办法，实行公开招聘，竞聘上岗。对从医院借用的社区卫生服务机构在编在职人员，由市卫生局统一制订入编方案，经市编办和人力资源局审核，报市政府审定同意后，办理入编手续；对社区卫生服务机构编外在职聘用人员，由市卫生局制订公开招聘方案，报市人力资源局备案，经公开招聘后办理入编手续。（责任单位：市卫生局、人力资源局、编办，各镇街政府）

3、落实人员待遇，调动积极性。建立完善与医疗卫生行业特点相符的薪酬制度，科学核定社区卫生服务机构绩效工资总量，积极探索医务人员收入合理增长机制。进一步规范社区卫生服务机构医务人员工资待遇，入编人员工资待遇根据《关于印发东莞市公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资实施方案的通知》（东人发〔2011〕35号）执行；聘用人员工资待遇参照《关于印发<东莞市机关事业单位聘员管理试行办法>的通知》（东府〔2010〕40号）规定执行。鼓励有条件的镇街实行编内外人员待遇相当，增强社区卫生服务机构工作人员的归属感和积极性。（责任单位：各镇街政府，市人力资源局、财政局、卫生局）

4、加强绩效激励，推进试点。明确社区卫生服务机构工作人员薪酬来源途径，通过调整财政投入和社保包干经费结余，改善社区卫生服务机构工作人员福利待遇。加大绩效工资激励力度，适当提高奖励性绩效工资比重，调动骨干技术人员工作积极性；通过“以奖代补”或财政专项安排等方式鼓励社区卫生服务人员更好服务群众，体现多劳多得、优绩优酬。（责任单位：市人力资源局、卫生局、财政局、社保局，各镇街政府）

（五）提升社区卫生服务机构服务能力

1、规范标准化建设。明确社区卫生服务中心与镇街医院、专科医院业务分工，明确社区卫生服务中心与社区卫生服务站责任分工，整合资源，科学规划，按照《东莞市社区卫生服务中心（站）基本标准》等相关规定，加大标准化建设投入，确保业务用房、科室设置及医疗设备配置达到国家标准，不能盲目开展检查项目，不配置大型检查设备如CT、MR等。（责任单位：各镇街政府，市卫生局）

2、加强人员培养

（1）制定培训计划。制定与社区卫生服务相适应的全科医学人才建设计划和目标，把社区卫生服务机构人才队伍建设纳入全市专业技术人才队伍建设，把全科医师和社区护士培训纳入全市专业技术人才培训计划，健全全科医师制度，有针对性地举办公共卫生服务项目、基本医疗服务项目及社区卫生服务管理等培训。（责任单位：市人力资源局、卫生局、财政局）

（2）完善交流制度。进一步完善上下联动机制，制定并落实医院医生与社区卫生服务机构医生学习交流制度，推动建立医院医生职称晋升与社区卫生服务工作经验挂钩机制。（责任单位：市卫生局、人力资源局）

3、完善服务功能。要根据“六位一体”的功能定位，进一步完善社区卫生服务机构基本医疗、疾病预防、妇幼保健、慢性病管理、健康教育和中医中药等国家基本公共服务功能。保留在镇街医院的免疫规划、传染病管理等公共卫生服务工作逐步移交给社区卫生服务机构承担。各镇街要加快公共卫生服务功能下沉和适宜技术的推广工作，在业务用房、人员引进、经费投入等方面给予保障，全方位提升社区卫生服务水平。（责任单位：各镇街政府，市卫生局）

4、开展中医药服务。组织实施基层中医药服务能力提升工程，充分发挥中医药在基层卫生工作中的优势和作用，要加强基层中医药服务网络建设和中医药适宜技术推广，开展中医药常见病多发病基本医疗和预防保健服务；到2015年，95%的社区卫生服务中心和85%的社区卫生服务站能够提供中医药服务。（责任单位：市卫生局、物价局、财政局、社保局）

5、建立购买服务机制。鼓励社区卫生服务机构向公立医院购买具备中级以上职称及某一技术特长的专科医生岗位为基层群众服务，借助公立医院技术力量提升社区卫生服务机构医疗服务水平。（责任单位：市卫生局、人力资源局、财政局、社保局）

（六）落实各级政府财政投入

1、强化责任。要坚持“政府办、政府管”的原则，进一步统一思想、提高认识、强化责任，根据实际情况对财政支出结构进行调整，建立完善稳定的社区卫生服务机构经费保障机制和增长机制，确保补偿措施落到实处。（责任单位：市财政局，各镇街政府）

2、量化考核。建立社区卫生服务评价体系，制定评价指标，引入第三方评价，加大监督力度，保证财政资金及时到位并合理使用。进一步完善社区卫生服务机构考核评价制度，重点从镇街财政投入到位情况、社区卫生服务机构人员工资薪酬水平、社区卫生服务设施建设情况、社区卫生服务功能完善情况、公共卫生项目完成情况、人员配置、转诊率、药品配置率、群众满意度等方面制定具体评价指标，作为量化考核的一项具体工作。（责任单位：市卫生局、财政局、社保局、人力资源局，各镇街政府）

（七）进一步完善医保制度

1、加强社区社保服务总量结余偿付款管理。建立社区卫生服务机构社保服务总量结余偿付款与机构服务质量挂钩机制。加大对社区社保服务总量结余偿付款的管理力度，逐步完善社区社保服务总量结余偿付款偿付办法，探索建立社保服务总量结余偿付款与社区医疗卫生服务质量关联指标（如医务人员工资待遇水平、公共卫生服务经费到位情况、社区卫生服务机构建设情况等）挂钩的偿付机制，确保社区社保服务总量结余偿付款落到实处。（责任单位：市社保局、卫生局，各镇街政府）

2、健全双向转诊机制。将基本公共卫生服务、基本医疗服务交由社区卫生服务机构完成，进一步完善分级医疗、社区首诊、双向转诊，建立双向的医疗技术标准程序，形成小病到社区，大病到医院，康复回社区的就医格局，建立可持续发展的医院社区长效互动机制。（责任单位：市卫生局、社保局）

3、加强社区转诊管理

（1）科学制定社区转诊率标准。根据各镇街人口年龄结构、疾病发生率等因素制定年轻化镇街、老龄化镇街及全市社区平均转诊率标准，制定差异化转诊率标准，合理控制社区参保人上转，规范社区转诊管理，并纳入考评体系。（责任单位：市社保局、卫生局）

（2）完善社保配套政策。从转诊人次、转诊平均费用、转诊总费用等关键指标上加强控制和管理，研究完善门诊及住院首诊、逐级转诊，社区卫生服务机构参与定点医院门诊患者转诊管理等相配套的社保政策，研究加强各定点医院社区门诊转诊人次及费用管理，加大社区卫生服务机构对社保费用使用的监督作用，降低转诊率及医疗费用，促进转诊精细化管理。（责任单位：市社保局、卫生局）

（3）加强内部管理。督促各医疗机构加强内部管理，严格遵守基本医疗原则，切实降低参保人门诊医疗费用。（责任单位：市卫生局）

（八）加强社区卫生内涵建设

进一步提高服务水平，巩固分层次、多形式的社区卫生服务体系，引导居民优先利用社区卫生资源。试点推行家庭医生“签约式”服务，打造特色鲜明的社区卫生服务，形成“网格化管理、责任制管理、系统化考核、信息化支撑”的工作格局，实现“预防保健、小病诊治、康复防治”的全程社区健康服务。倡导全民健康生活方式，通过上门服务、举行健康讲座、派发宣传资料等多种形式，树立良好的行业形象。（责任单位：市卫生局）

（九）加强社区卫生服务监管

1、加强卫生行业监管。卫生部门要加强对社区卫生服务机构的行业管理，加大执法检查监督力度。对存在过度医疗、不合理使用抗生素、推诿病人、虚报公共卫生服务等违规行为的机构和人员，严格按规定予以通报、罚款、辞退、吊销执业证书等处罚。严厉查处没有按规定实施基本药物零差率销售的社区卫生服务机构。建立问责制，对监管不力的单位，严格追究相关责任人的责任。各镇街要设立监督举报电话，加强社会监督。（责任单位：市卫生局，各镇街政府）

2、推行事务公开。社区卫生服务机构要定期公开医疗服务信息、财务收支状况、医疗服务价格、基本公共卫生服务项目、政府专项资金使用和绩效考核等情况，主动接受监督。（责任单位：市卫生局，各镇街政府）

3、发挥医保和价格监督作用。社保部门对医疗服务行为和费用要实行实时监控，加大奖惩力度，严厉查处不合理处方、人情处方、分解处方、重复处方等骗保行为。价格部门应加强对医药价格的监督检查，严厉查处医疗服务不执行政府指导价、基本药物不执行零差率销售等不当行为。（责任单位：市社保局、物价局、卫生局）

4、加强医德医风建设。建立诚信制度和医务人员医德医风档案，规范社区卫生服务行为，改善服务态度，提高服务质量。（责任单位：市卫生局）

（十）探索医疗卫生资源纵向整合新模式

探索政府主导下的“社区卫生服务共同体”模式。由镇街政府主导，建立社区卫生服务共同体，通过签订协议等多种形式整合不同级别、种类的医疗卫生机构和人才资源，为服务对象提供高效、安全、优质、无缝隙的一体化健康及疾病相关服务。在镇街医院实行收支两条线管理的基础上，探索对本地区社区卫生服务机构实行一体化管理，有效整合医疗卫生资源，提高基本医疗和公共卫生服务水平。（责任单位：市卫生局、编办、发改局、财政局、社保局、人力资源局、物价局，各镇街政府）

（十一）整合社区卫生计生资源

按照资源整合、优势互补、节约成本的原则，强化以人为本、优质服务的理念，整合优化社区医疗卫生和计生服务资源。根据国家、省卫计委的要求，从整合机构资源、服务内容、管理制度、人员队伍和资金补助等方面制定具体实施方案，开展社区计生卫生整合试点工作。（责任单位：市卫生局、人口计生局、编办、发改局、财政局、社保局、人力资源局、物价局，各镇街政府）

三、保障措施

（一）加强领导，落实责任

各镇街和相关部门要充分认识进一步发展社区卫生服务的重要性，切实提高认识，加强领导，通力合作，实施动态监测、定期通报、督导考核，确保责任落实。

（二）精心组织，稳步推进

各相关部门要围绕工作任务，结合实际，抓紧制定出台相关配套文件，细化工作措施，明确工作步骤，精心组织，稳步推进各项工作。

（三）加强督导，完善考核

市医改办要牵头会同市医改工作领导小组各成员单位，定期开展联合督导和专项检查，及时通报工作开展情况，确保各项政策落到实处。市卫生局要牵头会同编制、发改、财政、人力资源、社保、物价、食药监等部门，进一步完善社区卫生服务评价制度，梳理评价指标，不断规范社区卫生服务机构运作机制。

（四）注重宣传，营造氛围

各镇街和相关部门要坚持正确的舆论导向，认真做好社区卫生服务政策的宣传解读工作，加大对社区卫生服务工作成效、典型经验的宣传力度，进一步统一思想，凝聚共识，形成全社会关心推进社区卫生服务工作的良好氛围。

东莞市人民政府办公室

2014年2月19日