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落实国有企业党委在重大决策事项中的决定权、把关权、监督权
  • 2020-05-18 18:12
  • 来源:广东省国有资本研究会
  • 发布机构:东莞市国资委
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  推动党的领导和公司治理有机融合、建立体现党对国有企业全面领导的公司治理结构,始终是国有企业深化改革、建立现代企业制度的重大理论和实践问题。在全国国有企业党的建设工作会议上,习近平总书记的讲话深刻回答了事关国有企业改革和党的建设的一系列重大问题。如,坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的“根”和“魂”,是我国国有企业的光荣传统和独特优势。中国特色现代国有企业制度,“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节,把企业党组织嵌入到公司治理结构之中,明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位。坚持党对国有企业的领导是重大政治原则,必须一以贯之;建立现代企业制度是国有企业改革的方向,也必须一以贯之。2017年10月,党的十九大修订通过了新党章,规定:国有企业党委(党组)发挥领导作用,把方向、管大局、保落实,依照规定讨论和决定企业重大事项。

  新党章规定和习近平新时代中国特色社会主义思想为坚持党的领导、加强和改进国有企业党的建设提供了根本遵循。贯彻落实全国国有企业党的建设工作会议精神和习近平新时代中国特色社会主义思想,就要把加强党的领导和完善公司治理统一起来,把党的领导融入公司治理各环节,把党组织嵌入到公司治理结构中,以改革的精神和举措积极探索处理好党委和董事会、经理层等治理主体的关系,明确权责边界,做到无缝对接,努力形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。这也为落实党委在重大事项中的决定权、把关权、监督权课题研究指明了方向。

党委在重大决策事项中的决定权、把关权、监督权的具体范围和内涵

  第一,国有企业党委发挥领导作用的主要内容。

  国有企业党委发挥领导作用,是党对国有企业领导的基础和重要组成部分。充分发挥国有企业党委在重大决策事项中的决定权、把关权、监督权,是国有企业党委发挥“把方向、管大局、保落实”领导作用的题中应有之义。国有企业党委发挥领导作用,首先要把握“领导作用”的内涵,解决领导“是什么”的问题。

  党的十八大以来,国有企业领导体制改革有两个鲜明特点。一是在建立和完善公司治理结构方面,提出了一系列明确要求,尤其是在建设规范的董事会方面,提出了具体措施。二是进一步强调了党对国有企业的领导和进一步加强国有企业党的建设。2016年10月召开的全国国有企业党的建设工作会议上,又有了新的发展。最引人注目的,是习近平总书记在这次会议上的重要讲话,提出了两个“一以贯之”。两个“一以贯之”是习近平总书记对新形势下加强国企党建工作的重要论断和明确要求,为国有企业在全面深化改革中坚持党的领导、加强党的建设、坚定不移做强做优做大指明了方向。

  党的十九大通过了党章修正案,第五章第三十三条规定:“国有企业党委(党组)发挥领导作用,把方向、管大局、保落实,依照规定讨论和决定企业重大事项。”这是对“领导作用”主要内容的界定。第三十三条之后的内容,对发挥领导作用进行了进一步阐述:“国有企业和集体企业中党的基层组织,围绕企业生产经营开展工作。保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行;支持股东会、董事会、监事会和经理(厂长)依法行使职权;全心全意依靠职工群众,支持职工代表大会开展工作;参与企业重大问题的决策;加强党组织的自身建设,领导思想政治工作、精神文明建设和工会、共青团等群团组织。”《党章》第三十三条归纳起来,就是党委要履行决定权、把关权、监督权,这些原则和要求,必须严格执行。

  第二,如何处理国有企业党委与其他治理主体的关系。

  国有企业党委要发挥把方向、管大局、保落实的领导作用,公司法人治理结构中又有明确的治理主体及运行方式,如何进一步处理好国有企业党委与其他公司治理主体之间的关系是个关键。

  课题组认为,总体上讲,就是必须明确三个方面。

  一是必须克服“五个不能”。国有企业党委在重大决策事项中的决定权、把关权、监督权既不能缺位,也不能越位。不能以党政联席会议代替党委会议,不能把党委“参与决策”变成“陪衬决策”,不能以党委书记或党委班子其他成员个人参与决策代替党委集体研究讨论,不能以个别征求意见、领导圈阅等形式代替党委集体讨论决定,不能直接作为企业生产经营的决策和指挥中心。

  二是必须形成清晰的权责边界线。厘清各个治理主体的权责边界,明确谁来管、管什么、怎么管,使国有企业党委与董事会、经理层等治理主体形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。权责边界的界定要坚持的原则就是把方向、管大局、保落实。党委依照规定讨论和决定企业重大事项,主要是把好政治方向、改革方向和发展方向,使党的理论和路线方针政策在国有企业得到坚决贯彻。对党内重大事项,党委必须作出决策、形成决议、不折不扣落实执行;对经营者任免事项,党委必须根据上级党组织决定作出决策、形成决议、推荐提名;对重大经营管理事项,党委必须前置研究讨论、提出意见建议,再由党委成员在董事会和经理层会议上发表意见。通过权责边界明确,使党组织研究讨论成为董事会、经理层决策重大问题的前置程序。

  三是实现党的领导与公司法人治理结构的有机融合。企业党委要尊重其他治理主体,既要保障党委的意图在重大问题决策中得到体现,又要维护董事会对企业重大问题的决策权。党委把方向、管大局、保落实,主要行使决定权、把关权和监督权,保证党委领导作用落到实处,明确党委在企业经营各环节的权利、责任、具体工作程序以及与其他治理主体的关系。在决策层面上,党委会是董事会和经理会的前置程序,企业“三重一大”事项必须先由党委集体讨论,不影响董事会的决策权和经理层的自主经营权,这是制度安排。在决策事项上,党委会否决或暂缓的,不再进入公司决策和执行程序;党委会通过的,需要公司法人的决策流程,做好相关技术经济性等方面的论证。

  第三,国有企业党委在重大决策事项中的决定权、把关权、监督权的具体内容。

  厘清国有企业党委在重大决策事项中的决定权、把关权、监督权,首先是对重大决策事项的把握。中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》,对“重大决策事项”作了如下界定:是指依照《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国全民所有制工业企业法》《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国保险法》以及其他有关法律法规和党内法规规定的应当由股东大会(股东会)、董事会、未设董事会的经理班子、职工代表大会和党委(党组)决定的事项。主要包括企业贯彻执行党和国家的路线方针政策、法律法规和上级重要决定的重大措施,企业发展战略、破产、改制、兼并重组、资产调整、产权转让、对外投资、利益调配、机构调整等方面的重大决策,企业党的建设和安全稳定的重大决策,以及其他重大决策事项。此外,文件还对“重要人事任免事项”“重大项目安排事项”“大额度资金运作事项”,分别作出了界定。

  根据相关法律法规规定和公司治理实际,课题组认为,国有企业党委在重大决策事项中的决定权、把关权、监督权的具体内容应包括如下内容:

  决定权的具体内容。党委依照党委议事规则行使决定权,主要对涉及贯彻执行党中央路线方针政第、党和国家法律法规和上级决定的重大举措,党的建设工作、重要人事任免、重要机构设置、职工切身利益等重大事项进行决策,交由董事会、经理层等相关治理主体按程序办理。

  把关权的具体内容。党委参与企业重大问题的决策,要善于把全局、议大事、抓重点。对于制定拟订规章和重要规范性文件中的重大事项,业务工作发展战略、重大部署和重大事项、重大改革事项、市场化选聘的职业经理人等重要人事任免事项,重大项目安排、大额资金使用、大额资产处置、预算安排,职能配置、机构设置、人员编制事项、考核奖惩等重大事项,先经党委研究讨论,把好政治关、政策关、程序关,重点看决策事项是否符合党的路线方针政策,是否契合党和国家战略部署,是否有利于提高企业效益、增强企业竞争实力、实现国有资产保值增值,是否维护社会公众利益和职工群众合法权益,再按照法定程序提交董事会审议。

  监督权的具体内容。党委发挥领导作用,支持、监督董事会、经理层依法经营,对涉及企业科学决策、依法治企,廉洁从业、维护公众和职工利益等事项进行监督。对于董事会拟审议的重大事项或拟作出的决策不符合党的政策和法律法规,或可能损害国家、企业、职工合法权益时,企业党组织要及时提出明确意见,得不到纠正时及时报告。

落实党委在重大决策事项中的决定权、把关权、监督权的途径与保障措施

  第一,国有企业党委在重大事项决策中行使决定权、把关权、监督权的程序。

  完善党委参与决策的程序,在提交党委会决策前,根据法律法规、国资监管及企业自身的有关规定,区分决策事项的不同性质,相应履行尽职调查、可行性研究、专家咨询、财务审计、资产评估、法律审查、安全风险及社会稳定评估等工作程序,形成相关报告、意见或结论,提交会议,作为党委会决策的参考依据。

  一是行使决定权的程序。党委对属于决定权范围内的事项,在研究讨论决定后,出具决定或决议意见。具体程序如下:

  议题确定。可以由党委书记提出,或由党委其他成员提议、党委书记综合考虑后确定;也可以由相关责任部门履行相关程序确定后,向党委办公室提出,报党委书记审定。

  会前酝酿。重大事项提交会议决策前应当认真调查研究,经过必要的研究论证程序,充分吸收各方面意见。决策事项应当提前告知所有参与决策人员,并为所有参与决策人员提供相关材料,必要时可事先听取反馈意见。

  会议讨论。党委书记负责召集和主持党委会议,会议必须半数以上的党委委员出席方为有效;讨论决定干部任免事项的,必须有三分之二以上党委委员出席。与会人员要充分讨论并分别发表意见,表决实行会议主持人末位表态制。会议决定多个事项时,应逐项研究决定。若存在严重分歧,一般应当推迟作出决定。

  会议表决。党委对职责权限内的重大事项作出集体决策,不得以个别征求意见等方式作出决策,紧急情况下由个人或少数人临时决定的,应在事后及时向党委报告;临时决定人应当对决策情况负责,党委应当在事后按程序予以追认。

  会后执行。决策作出后,党委委员按分工负责落实,并明确落实部门和责任人;涉及董事会、经理层相关事项,按程序交董事会、经理层。

  二是行使把关权的程序。对于属于把关权范围内的事项,在全面研究审核的基础上,出具审议意见或审议建议,按有关规定和程序由董事会和经理层等相关治理主体依法决策。具体程序如下:

  前置审议。通过研究论证、意见征求,拟提交董事会、未设董事会的经理层决策的重大事项,应先经企业党委研究讨论,以党委会议形式,对重大事项提出前置决策意见提交董事会、未设董事会的经理层作进一步决策。

  会前沟通。进入董事会、经理层的党委委员,在议案正式提交董事会或总经理办公会前,应与董事会、经理层其他委员进行充分沟通,提出党委意见和建议。

  会上表达党委意见。进入董事会、经理层的党委委员在董事会、经理层决策时,要充分表达党委意见和建议,对于拟作出的决策违反党的方针政策和国家法律法规、侵犯公众和职工合法权益的,要提出撤销或缓议该决策事项的意见。

  会后报告。进入董事会、经理层的党委委员在会议结束后,要向党委报告落实情况,党委要对未执行党组织决定的党委委员批评纠正、追责、问责。

  三是行使监督权的程序。对于属于监督权范围内的事项,根据监督检查情况出具相关决议或意见,对相关治理主体、有关职能部门、党员领导干部等进行责任追究。具体程序按照党章及党内法规相关要求履行。

  第二,国有企业党委在重大事项决策中行使决定权、把关权、监督权的保障措施。

  首先要从制度上明确党委在重大决策事项中的决定权、把关权、监督权的内容。

  一是明确界定党委决定权、把关权、监督权清单。企业重大问题既包括由党委研究讨论决定,不涉及其他治理主体的重大问题,又包括党委研究讨论作为董事会、经理层决策前置程序的重大经营管理事项。要根据党委行使权力的内容和程序,明确界定决定权、把关权、监督权的具体清单,既要发挥好党委把方向、管大局、保落实的领导作用,又要发挥好各治理主体的整体效能。

  二是提升党委会把关定向的素质能力。落实好党委在重大决策事项中的决定权、把关权、监督权,必须确保党委会具备履行程序的能力和水平。一方面要增加党员董事、党员经理班子成员进入党委会的比例,确保党委会成员知识结构、理论视野和实践经验符合研究的需要。另一方面要定期组织党委会成员进行企业管理、投融资、理论政策等相关方面的培训,使其达到了解前沿政策、熟悉投融资业务、精通企业经营管理的水平和素质,确保党组织作用在决策层、执行层、监督层都能得到有效发挥。

  三是规范党委会议题管理和议事规则。进一步明确党委会议事重大原则、党委会议事范围、党委会议题的提出和确定、重大复杂问题会前沟通制度、党委会一事一议决策程序等。界定区分主要领导责任、重要领导责任、直接领导责任和其他人员责任,探索建立重大决策责任追究制度,促使每位参与研究讨论和决策的党委成员审慎、科学决策。持续加强会议记录、纪要等基础工作,为查询和问责提供原始依据。强化对党委议事规则和党委会决定决议贯彻落实情况的督促检查与评估、责任追究。

  四是推进 “双向进入、交叉任职”领导体制。在集团公司一级推行党委书记、董事长“一肩挑”,并在规模较大、党员人数较多的单位设立专职副书记专责抓党建,在下属二级甚至规模稍大的三级公司可探索实行总经理、党委书记“一肩挑”,或者明确实行党委领导下的总经理负责制。对于符合条件的党组织班子成员,通过法定程序使其进入董事会、监事会、经理层。推进党委会与董事会决策职能有机融合,适当增加党委领导班子与董事会成员交叉任职比例,合理控制董事会规模及股权董事占比;有效保障经营层经营自主权,适当减少经营层与党委领导班子成员交叉任职比例,推进落实职业经理人制度。

  其次要从机制上规范党委在重大决策事项中的决定权、把关权、监督权落实的程序。

  一是落实党建工作目标管理和责任考核。建立健全党建工作责任制,把党建工作与经营管理“同部署、同落实、同检查、同考核、同奖惩”,制定党建考评和党组织书记抓党建述职评议办法,细化量化考评内容,全面落实党委工作报告制度以及党组织书记抓党建年度述职评议,使党建工作落实与企业领导人员任免、薪酬、奖惩等挂钩。将党组织领导作用发挥情况、公司治理现代化推进情况等纳入巡视巡察。通过专门指导、日常监督与巡视检查相结合,形成加强企业党的领导、提升公司治理现代化水平的长效机制。

  二是抓好各级领导班子建设。要推动各级领导班子强认识、扛责任、抓落实,以从严管理干部作为党建工作的重要抓手。按好干部标准,突出实绩导向、实践导向、基层导向,坚持党管干部、党管人才的原则,进一步完善选人用人机制。加大市场化选聘人才力度,实行内部培养和外部引进相结合,畅通经营管理者与职业经理人身份转换通道。

  三是建强基层组织和党员队伍。按照党支部标准化建设强化对党支部工作的检查和考核,确保“三会一课”等基础制度得到规范落实,使基层党支部实现工作标准化、管理科学化。创新党建载体,为党员发挥作用搭建平台,持续开展好“不忘初心、牢记使命”教育,让党员在急、难、险、重任务中得到锻炼,切实增强国有企业党组织的凝聚力。利用网络平台等现代传媒手段,大力开展互动式、案例式教育,探索沙龙式、共享式、体验式党课,增强党员教育影响力。注重选拔政治素质好,既懂经营又懂党建的优秀党员担任党支部书记,强化党务干部政治理论知识和业务知识学习,健全完善党务干部任职资格制度,实施党务干部同生产经营管理干部双向交流。

  再次要从体制上推进“双向进入、交叉任职”的有效落地。

  一是推进目标融合管理,有党组织的地方就实行党建目标管理,把党员目标纳入单位整体目标管理,实行一个考核标准,一套奖罚体系。

  二是推进标准融合,党组织设置标准与企业机构设置相融合;组织建设标准与单位部门内控机制相融合;党员标准与岗位标准相融合;明确“一岗双责”、促进履职、思想作风、党内监督、文明和谐、基层组织等工作制度和内容同步完善,使党的工作进入管理平台、发挥作用。

  三是推进任务相融合,在部署上融入,将党建工作按月纳入公司大计划管理,实行“五同步”管理。在项目植入上,部署公司重点任务工作时同步植入党建项目,明确党建工作目标、措施和要求。在任务嵌入上,从生产经营计划中抽取急难险重任务,同步部署党建示范项目;抽取关键业务,同步部署风险管控项目。

  四是推进工作落地相融合,以企业各级党政横向协同、纵向贯通为目标,构建党建与队伍建设、企业文化建设精益协同运行机制。纵向贯通上做好集团公司、公司、分公司、项目的任务分解和责任落地。横向协同上统筹协调,部门之间、单位之间、科室之间,合并去重,实现项目高效协同。

  此外,还要从实践上处理好党委发挥领导作用的几对关系。

  一是要处理好国企党建与企业生产经营的关系。加强国企党建,不干预国有企业的经营生产,更不是给企业“找麻烦”“添负担”,而是为了增强企业的凝聚力和向心力,促进企业更好地发展。要摆正党建工作在企业中的位置,使党建工作成为国企经营生产的助推器。

  二是要处理好党的领导和法人的关系。既要各负其责、不越俎代庖,更要相互协调支持配合。党组织参与决策不是干预或直接指挥生产经营,而是参与企业改革发展中带有方向性、长远性等重大问题的决策;不是代替董事会和经理层决策,而是对需要决策的重大问题提出意见和建议。

  三是要处理好思想政治工作与企业文化建设的关系。思想政治工作是党建工作的重要内容,企业文化是企业的灵魂,是推动企业发展的不竭动力。要把思想政治工作寓于企业文化建设全程,力求在实践中进一步加强对广大职工的人文关怀,保障职工群众合法权益,积极帮助职工群众解决实际问题,帮助职工提升素质,实现企业发展、职工获益、回报社会的统一。

  四是要处理好党务干部和业务干部的关系。党务干部主要做人的工作,工作周期长、短时间内难以见到明显的效果,同时党建工作考核评价体系比较复杂零散。业务干部主要是做事或物的工作,相对比较具体,抓一抓就能见到明显成效。党务干部和业务干部工作的目标是统一的,只是载体和实现形式不同,都是党的干部,都是企业管理者,都是党在经济领域的执政骨干,不能有两样区分和两样对待。

  五是处理好全面从严治党与依法治企、合规经营的关系。全面从严治党是企业党组织的工作范畴,党组织通过政治建设、思想建设、组织建设、纪律建设、作风建设,把制度建设贯穿其中,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争来打造党组织和党员队伍的战斗力,保持其先进性和纯洁性。依法治企、合规经营是建立现代企业制度的必然要求,确保企业重大改革于法有据,实现经营管理的规范化、程序化。纪严于法、纪在法前,依法治企必须先从严治党,全面从严治党是依法治企、合规经营的根本保证,依法治企是贯彻全面从严治党的重要途径。(课题组成员:张海军 张红涛 谢俊成 于静 郭新燕)


  转自:广东省国有资本研究会


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