美国所谓《维吾尔强迫劳动预防法案》（以下简称“《涉疆法案》”或“UFLPA”）自2021年12月23日签署生效以来，已成为美国海关针对中国供应链的核心执法工具。该法案第3条确立了一项“可反驳推定”原则：任何全部或部分在中国新疆开采、生产或制造的商品，或由被列入UFLPA实体清单的主体生产的商品，均推定为涉及强迫劳动，禁止进入美国市场。

（1）清单分类

根据法案第2(d)(2)(B)条，UFLPA项下实体清单共分为五类：

（2）2025年清单更新的关键特征

2025年1月15日，即拜登政府离任前仅数日，UFLPA实体清单迎来了迄今最大规模的单次更新——一次性新增37家中国企业。这一操作不仅刷新了该清单的更新纪录，更释放了执法逻辑转向的明确信号。

本次新增实体覆盖三大重点行业：

关键矿产：涉及新疆矿产开采与加工的全球知名企业；

纺织服装：种植新疆棉花并生产出口纺织品的企业；

光伏材料：使用新疆产多晶硅制造太阳能组件原料的企业。

（3）列单逻辑的实质性转变

与2023年及2024年的更新相比，2025年新增清单呈现出明显的执法逻辑跃迁：

此前，绝大多数新增实体系因参与“政府组织的劳动力转移项目”，被归入第（ii）类“提供协助实体”。这类列单主要依赖境外学术机构（如欧洲某大学2022—2023年集中发布的多份报告）对“新疆劳动力转移”的不实指控，证据来源相对单一。

而2025年的37家新增实体中，有26家纺织企业及多家矿产、光伏企业被直接列入第（v）类“采购涉疆材料实体”。其中，两家企业此前已存在于第（ii）类清单，本次被进一步“升级”列入第（v）类。这一变化表明：美国政府的执法依据已从依赖公开的“人权报告”，转向通过技术或情报手段对中国企业的实际供应链交易进行穿透式溯源。

这对企业意味着：任何试图通过“调整”交易单据以“规避”扣货的行为，都可能被识别为对美方的虚假陈述，进而引发民事乃至刑事责任风险。

（4）特朗普任期的执法不确定性及后续研判

2025年1月20日美国政权交接后，特朗普政府暂未对UFLPA实体清单作出更新。这一“空窗期”主要系其上任之初将政策重心置于关税手段及国内移民事务，但这并不意味着“人权牌”被放弃。

值得关注的是，2025年12月16日，美国众议院拨款委员会首席成员罗莎·德劳罗（Rosa DeLauro）与中美战略竞争特设委员会（SCC）首席成员拉贾·克里希纳穆尔蒂（Raja Krishnamoorthi）联合致函国土安全部，明确表达了对UFLPA执法“停滞”的忧虑，强调“持续、强有力的UFLPA执法对美国经济安全及打击强迫劳动的承诺至关重要”。[2]

结合法案发起人马尔科·鲁比奥（Marco Rubio）现任国务卿的背景，我们有理由判断：一旦特朗普政府在关税战及移民议题上获得阶段性“喘息”，或需转移上述领域的政治压力，极有可能重拾《涉疆法案》这一对华工具。届时，UFLPA实体清单的扩容节奏或将加速，列单逻辑也将延续2025年的“供应链穿透”路径，将更多企业纳入第（v）类清单范畴。

2、UFLPA扣货数据：执法强度的量化分析与产品画像

2026年初，美国海关与边境保护局（CBP）对UFLPA扣货统计系统进行了重大改版。此次更新基于利益相关方反馈，旨在提升执法透明度，主要包括：支持按货运数量或货运价值切换展示数据；以《美国协调关税表》4位编码（HTS-4）识别商品品类；可查看全部原产国（不限于前五大）；并重新定义了“货运”的统计口径。

（1）统计口径变更：从“模糊汇总”到“精确画像”

旧版统计中，“货运”（shipment）被定义为单次海关申报中所有受UFLPA执法约束的货物总和。举例而言：某次申报包含五项商品（如棉质T恤、棉质连衣裙、棉质长裤、涤纶背心、人造纤维夹克），原产国涉及中国、马来西亚、越南，其中仅前三项棉质产品被扣留——旧版将此计为1票受执法影响的货运。

新版统计将“货运”精确至“单次进口交易”（individual import transaction），即针对特定产品或单件商品的独立申报。上述案例在新版口径下将被计为3票（棉质T恤、棉质连衣裙、棉质长裤分别受扣）。这一变更使扣货数据能够更精准地反映被扣商品的品类结构与原产国分布，为后续分析提供了更高质量的数据基础。

（2）扣货总量跃升：2025财年执法强度显著加码

根据新版统计数据，2025财年（2024年10月—2025年9月）的UFLPA执法呈现出一个核心特征：扣货金额虽整体走低，但扣货批次出现爆发式增长。

2023财年：累计扣货11,687项，其中拒绝入境6,055项（占51.8%），放行5,631项（48.2%）；

2024财年：累计扣货11,816项，拒绝入境6,670项（56.4%），放行5,034项（42.6%），112项（1%）在途；

2025财年：累计扣货22,398项——占2022年6月启动统计以来总扣货量的32%，相当于2023、2024两财年之和。其中拒绝入境10,225项（45.7%），放行11,355项（50.7%），818项（3.6%）在途。

结论显而易见：尽管2025年UFLPA实体清单在特朗普上任后暂未扩容，但CBP充分利用法案确立的“可反驳推定”原则，以相对较低的证明门槛（“合理怀疑”标准）对超2.2万项货物发起扣留审查。执法力度的实质性升级，不以清单更新为前提——这是2025年最重要的执法特征。

图1：欧盟《强UFLPA扣货金额（按月）[3]

图2：UFLPA扣货统计数据（按项目，2023-2025财年）

（3）原产国分布：执法重心从“第三国转运”回归“中国本土”

从原产国维度观察，执法重心的迁移趋势同样清晰：

2023财年扣货金额前三：马来西亚、越南、中国；

2024财年扣货金额前三：越南、马来西亚、泰国；

2025财年扣货金额前三：中国、老挝、马来西亚。

图3：UFLPA扣货金额前三国家占整体扣货金额的占比（2023-2025财年）

2023—2024财年的执法重点明显指向“借道第三国转运”的规避路径；而2025财年中国本土首次成为扣货金额最高的原产国。这一变化与前述实体清单向第（v）类“采购涉疆材料实体”倾斜的趋势相互印证，共同指向同一个判断：美国对中国本土供应链的穿透能力已显著增强。

对于尚未完成海外产能布局的中国企业而言，这意味着：试图通过“调整”供应链单据换取货物放行的路径正迅速收窄。未来对美出口的可行通道，将逐步收敛为两条：

本土供应链+完整溯源：立足中国本土生产，但须在出口前完成全链条可核查的溯源合规；

海外实质性生产：在海外设厂，采购非中国物料并完成实质性加工。需特别注意，若仅进行转运或轻度加工，可能触发UFLPA之外的“规避关税”风险。

（4）产品画像：光伏承压，机电与航空航天成新重点

从HTS-4编码维度看，2025财年扣货产品呈现以下特征：

这意味着，合规风险的“重灾区”正在从传统涉疆敏感行业（棉纺、光伏）向更高附加值的机电产品、精密制造领域扩散。相关行业企业需高度警惕：短期内扣货压力及衍生风险（高额仓储费、滞港费、延迟交付违约责任）将持续高企，供应链溯源能力建设已从“可选项”变为“必答题”。

在《涉疆法案》生效之前，美国海关即依据《美国法典》第19编第1307条对全球企业发布暂扣令（Withhold Release Order, WRO）。当有合理但非确凿的证据表明某企业生产的商品涉及强迫劳动、且正在或可能被进口至美国时，CBP可对该企业签发WRO。受WRO约束的货物将在所有美国港口被扣留。进口商可选择将货物退运、销毁，或向CBP提交证据证明该批货物未违反强迫劳动禁令。

1、与UFLPA项下的“可反驳推定”机制相比，WRO具有以下核心差异：

个案调查前置：WRO的签发需经CBP对特定企业进行调查，并形成足以支撑“合理怀疑”的证据链。CBP在发布WRO时会明确披露其认定的具体强迫劳动情形，并通常对标国际劳工组织（ILO）的十一项强迫劳动指标，对被制裁企业和进口商构成相对明确的合规指引。

全球覆盖能力：WRO可针对全球任何地点的生产主体——包括中资企业设立的海外生产基地。这意味着，即使企业实体不在中国境内，只要其用工合规存在瑕疵，仍可能被CBP纳入执法视野。

存量规模可观：截至2026年1月，CBP共计执行55项WRO及9项Findings。与UFLPA实体清单相比，WRO的制裁范围更广、历史积淀更深。

2、2025年WRO发布特征：频率升高，地域分散

2025年，CBP共计签发5份WRO——其中3份发布于2025年，2份发布于2026年至今——从年度发布数量来看处于历史较高水平。从地域分布看，这5份WRO覆盖了全球多个地区：

值得特别关注的是：2025年12月18日，CBP对中国某轮胎企业在塞尔维亚设立的生产基地签发了WRO。CBP在调查中认定，该企业用工涉及9项ILO强迫劳动指标，包括扣留身份证件、恐吓威胁、隔离、超时加班、克扣工资、债务束缚、虐待性居住与工作条件、欺骗、利用弱势地位等。

3、WRO释放的监管信号

CBP在2025年密集使用WRO手段，向中资企业释放了清晰的监管信号：

UFLPA并非唯一执法通道。即使不启用《涉疆法案》，美国海关仍可依托《1930年关税法》第307条等相关法律依据，对中国企业的海外工厂发起调查并实施制裁。这意味着，“将产能转移至海外”本身并不能完全规避强迫劳动执法风险。

用工合规成为海外工厂的“生死线”。中国某轮胎塞尔维亚工厂的案例表明：即使位于欧盟成员国，只要用工管理存在瑕疵——包括但不限于外籍劳工管理、加班薪酬支付、证件保管、食宿条件等——仍可能被CBP认定为强迫劳动。前期投入的资本、人力、知识产权，可能因用工合规问题而被“一剑封喉”。

WRO并非不可撤销。2026年1月15日，CBP对马来西亚FGV Holdings Berhad（以下简称“FGV”）的WRO进行了修改，解除对其棕榈油产品的扣留。原因是该公司已完成整改，累计向工人偿还超过8500万美元的被克扣工资及招聘费用。这为被制裁企业提供了重要启示：WRO发布后，企业仍可通过系统性整改申请修改或撤销。

4、对中资企业的警示

对于已在海外（尤其是用工合规风险较高的国家或地区）布局生产基地的中资企业而言，2025年的WRO执法态势意味着：

出口前的用工合规自检应成为标配。CBP的调查线索可来源于NGO报告、学术研究、媒体报道、工人陈述等多种渠道 ——任何公开信息都可能成为启动调查的导火索。

海外用工须对标国际标准。ILO十一项强迫劳动指标已实质成为CBP执法的“对照清单”。企业应以此为框架，系统排查外籍劳工招聘、合同签署、证件管理、工时薪酬、食宿条件等各环节风险。

被动等待不如主动整改。FGV的案例证明，即使被列入WRO，企业仍有救济通道。关键在于能否拿出可核实的证据，证明强迫劳动情形已被消除并建立长效预防机制。

截至目前，美国强迫劳动执法工作组（FLETF）已将144个中国实体列入UFLPA实体清单。面对列单带来的直接经济损失、供应链中断及商誉减损，部分企业选择通过法律途径寻求救济，主要路径包括：

（1）向FLETF提起行政除名申请；

（2）在美国国际贸易法院（CIT）提起诉讼。

本节基于既有公开案例的共性经验，提炼企业在维权过程中可能面临的程序障碍、证据困境及应对策略，以期为同类企业提供实务参考。

根据已公开的企业应对实践，行政除名申请普遍面临以下结构性挑战：

1、列单信息的非对称性

多数企业在被列单初期无法获知具体列单事由，仅能根据公开信息推断与新疆用工或采购行为相关。后续通过美国律师发起的信息获取程序（如《信息自由法》（Freedom of Information Act，简称“FOIA法案”）请求）可能发现：

外部研究报告的作用：部分欧洲国家学术机构发布的反华人权报告是美方列单的重要参考依据之一；

公开信息的运用：企业或其关联方发布的新闻、公开可查询信息（如财报、ESG报告等），亦被纳入列单决策的考虑因素；

机密信息的壁垒：美方可能依据“机密消息源”信息作出列单决定，而企业既无法获知该信息的具体内容，也无从质证其可信度。

2、审查过程的高强度质询

企业在向FLETF提交行政除名申请后，可能面临多轮密集问询。根据相关实践，美方可能就以下方面提出数十个问题，包括但不限于：

招聘流程与服务型供应商合作模式；

针对服务型供应商的遴选与监督机制；

全体员工的雇佣记录与工时薪酬管理；

扶贫、帮扶等社会福利项目参与情况；

参与政府招聘或劳动力项目的情况；

与定向招聘相关的政府补贴领取情况；

是否雇用或签约特定少数民族劳工；

社会审计实践与第三方审计报告；

第三方社会审计的实施细节。

企业通常需为此提交数百页乃至数千页支持文件。然而，即便完成数据安全评审并详尽回复，仍面临诸多不确定性和风险敞口。

3、拒绝理由的概括性与不确定性

从既有案例观察，FLETF拒绝除名申请的理由往往高度概括，可能包括：

一是与机密信息不一致。认定企业陈述和证据与机密消息源信息不一致，但未说明不一致的具体内容；

二是缺失特定声明。以企业未作出“不接受通过特定劳务转移项目招聘的劳工”的声明为由，但审查过程中可能从未要求企业作出此类声明；

三是记录不完整或不可靠。依据未披露来源的“额外信息”，认定企业用工记录不完整或不可靠。

这种决定模式使企业面临“无的放矢”的困境，既无法获知被质疑的具体内容，也难以有针对性地补正证据。

1、法院对行政救济前置要求的灵活处理

在部分公开案例中，美国国际贸易法院作出重要程序性裁决：由于FLETF未能向企业及时提供列单原因解释，行政救济变得“投机、不合逻辑且无用”，因此企业无需先行用尽行政救济即可直接提起诉讼。这一裁决为列单企业开辟了更早进入司法程序的通道。

2、举证责任标准的法律争议

司法程序中一个核心争议点是：FLETF在审查除名申请时，为维持初始列单决定应适用何种证明标准（standard of proof that the FLETF must meet at the delisting stage to sustain a listing decision）。企业方主张应适用更难达到的“优势证据标准”（preponderance of the evidence），主要论证理由包括：

一是案件类型的区分。初始列单决定适用“合理根据标准”（reasonable cause to believe），但“除名决定”属另一性质的行政行为，如简单沿用则会导致政府可仅依据最初列单的证据拒绝移除申请，而企业则被相当于要求以“排除合理怀疑”（beyond a reasonable doubt）的标准去证明最初的列单决定甚至不满足最低的证明标准门槛；

二是行政程序法的要求。当法律对机构决定的审查标准未作规定时，《行政程序法》要求采用“优势证据标准。”

截至目前，法院尚未就这一争议作出终局裁判，但该问题的走向将直接影响未来企业推翻列单决定的难度。

3、法院对机密信息的处理方式

在司法程序中，法院可能基于政府单方面提交的机密材料作出判决，企业无法获悉并参与对这些材料的质证。这一处理方式引发了企业对程序公正性的持续质疑，但尚无司法先例对此形成有效约束。

1、商业影响的独立性

列单的法律后果与商业影响之间存在“时间差”和“范围差”：

客户反应的独立性：列单后，部分位于欧洲、澳大利亚等西方国家或地区的客户可能主动终止合作，即使企业仍在寻求法律救济。这些客户的决定往往不等待法律程序的最终结果，而是基于自身的合规风险评估。

关联主体的传导性：列单的影响可通过关联关系传导至未被列单的主体。例如，母公司的列单可能导致其海外关联企业出口美国的货物遭遇大规模扣留，即使这些关联企业自身未被列单，且产品供应链与新疆无直接关联。

2、救济周期与商业节奏的错配

从既有案例观察，从被列单到启动行政程序、进而转入司法诉讼，整个救济周期可能长达两年以上。在此期间：

企业需持续投入高额法律成本（美国律所、公关公司、中国律所的协同服务）；

核心客户流失、市场份额下降的损失往往难以逆转；

即便最终获得有利判决，商誉修复仍需较长时间。

基于上述观察，列单企业需综合评估多重风险，根据自身情况选择差异化应对路径：

根据UFLPA的执法规则，美国海关扣货的适用范围不仅限于被列入实体清单的企业。对于任何被海关“怀疑”供应链涉疆的货物——无论出口商是否在清单上——均可依据法案的“可反驳推定”原则启动扣留程序。这意味着，大量未被列单的中国企业及其产品，同样面临被无端扣留的风险。

1、扣货范围的扩大化趋势

从2025年的执法实践观察，美国海关的扣货范围呈现明显的“外溢”特征：

（1）列单企业的关联传导

当某一实体被列入UFLPA实体清单后，其关联企业——即使自身未被列单、股权独立、且供应链与新疆无涉——出口美国的货物仍可能遭遇大规模扣留。相关公开记录显示，有企业的美国关联公司在未被列单的情况下，于短短数月内遭遇数十批次产品在多个人美国港口被扣留或排除入境[9]。

（2）非中国企业的“误伤”

值得关注的是，扣货执法已不仅针对中国企业。2025年，有韩国企业出口至美国的太阳能电池产品被美国海关扣留，理由是怀疑其供应链涉及新疆材料。该企业反复声明产品不含任何新疆来源材料，且生产基地设于韩国及马来西亚。[10]这一案例表明：只要产品属于美方“重点监控”的行业范畴（如光伏、电池、纺织等），无论企业国籍、无论生产地何处，均可能触发扣货审查。

（3）行业的普遍性压力

根据美国国土安全部2025年8月发布的《涉疆法案执法战略》文件，钢铁、铜、锂、烧碱、红枣等已被列为UFLPA重点执法行业。[11]截至2025年8月1日，CBP已累计拦截超过1.67万批货物进行UFLPA审查，其中拒绝放行的货物超过1万批。[12]这些数据表明，扣货已成为常态化的执法手段，而非针对特定企业的例外措施。

2、扣货程序中的现实困境

UFLPA并未明确规定美国海关审理扣货涉案企业提交资料的时间限制。从实践观察，以下程序性问题普遍存在如下两个方面：

（1）审查周期的不可预期性

根据相关记录，企业提交扣货放行资料后，海关花费3至6个月完成审查的情况并不罕见。在此期间：

被扣货物持续产生高额滞港费、仓储费、检查费。据行业反馈，单批次货物每日扣货费用至少300美元起步，且随扣货时间拉长而递增；

企业无法按时交付订单，面临客户的违约责任追索；

即便最终获放行，已发生的费用和商誉损失往往难以挽回。

（2）程序权利的落空风险

有企业反映，其在收到扣货通知后仅8天，尚未完成30天回复期限内应提交的证据准备，货物状态即由“扣留”转为“排除入境”。海关未就该等决定说明理由，也未回应企业反复提出的证据查阅请求。这意味着：

企业被实质剥夺了法案预设的30天回复窗口；

海关作出排除决定所依据的证据，企业无从知悉、无从质证；

即便企业后续提交抗议或申诉，海关可能在数月内不作任何裁决。

（3）证据要求的不确定性

从既有案例观察，海关对扣货放行申请的审查标准并不透明：

企业提交数百页证据后，海关仍可能以“与机密信息不一致”为由拒绝放行，但不披露机密信息的具体内容；

海关可能在审查过程中提出数十个补充问题，涉及招聘流程、劳务供应商、少数民族用工、工时薪酬等各环节；

即便企业完成全部回复，仍无法预判最终结果。

3、企业的两条应对路径及其权衡

面对扣货，企业通常面临下表所列两种选择：

（1）“7-10天黄金窗口”

有实务观察表明，尽管法案规定30天回复期，但多数港口实际期待企业在7至10天内提交初步资料包。能够在短期内提供完整溯源材料的企业，往往更易获得放行。[13]

（2）资料包的核心构成

据行业实践，一份能够有效回应海关审查的资料包通常包含以下要素：

供应链链路图：从原材料采购到成品出口的完整流程图，明确各环节主体、地点、时间；

生产记录：种植/养殖/生产日志、收获记录、入库记录；

运输凭证：运输单据、封签号、车牌、司机信息、出发/到达时间；

加工对账记录：原料投入与成品产出的质量平衡核算；

劳工合规文件：各环节供应商签署的无强迫劳动宣誓书；

实体清单筛查记录：将所有供应商名称与UFLPA实体清单逐一比对并记录结果。

（3）“证据优于证书”的审查取向

海关明确不接受仅凭原产地证书、行业认证证书等“结论性文件”作为放行依据。审查重点在于可核实的链路证据，而非第三方出具的认证结论。

5、遭遇海关扣货的应对建议

基于上述公开实践经验的分析总结，建议未列单企业可从以下方面提前准备：

出口前完成供应链溯源。鉴于30天回复期的紧迫性，企业应在货物离境前即完成供应链全链条的可追溯资料准备，而非等到被扣后“临时拼凑”。

建立标准化资料包。针对主要出口产品，预先准备标准化的溯源资料模板，包括供应商信息采集表、生产日志格式、运输单据范本等。确保每一批次出口时，资料可快速生成。

关注重点行业动态。密切跟踪美方发布的重点执法行业清单。若企业所属行业被列为“高风险”，应提前强化供应链合规体系建设。

评估“先例价值”。对于核心客户、高价值订单，可考虑在首批次出口时主动准备完整资料，即使未被扣货也可用于申请“预裁定”或建立合规记录，为后续批量出口铺路。

合理平衡两条路径。对于低价值货物或临时性订单，若溯源成本过高，可评估“立即退运”的经济性；对于战略客户、长期订单，则应投入资源争取“成功放行”的先例。